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La mise en prescription parisienne de l’idéal de propreté. Quelle méthode ? Quels effets ?

Prescribing a cleanliness ideal in Paris: Methods and Results
El ideal de limpieza en forma de receta parisina. ¿Qué métodos ? ¿Qué efectos ?
Stéphane Le Lay et Delphine Corteel

Résumés

À partir de deux recherches menées au sein de la direction de la propreté de Paris, cet article entend contribuer à l’analyse des transformations d’un service public municipal sous l’impulsion de réflexions et de pratiques intitulées « Paris propre, ensemble », inspirées du New public management. En analysant la manière dont les dispositifs gestionnaires mis en œuvre par la nouvelle équipe municipale, à partir de 2001, ont affecté l’organisation et certaines pratiques du travail, nous montrons que cette réforme a réussi à atteindre l’un de ses objectifs (accroître la qualité de service perçue par les usagers), au détriment d’autres (lutte contre l’absentéisme). Ce résultat ambigu s’explique principalement parce que l’approche gestionnaire privilégiée, en méconnaissant certaines dimensions du travail effectif, a accentué la pression sur la santé des éboueurs (maladies, accident du travail), en conduisant certains à s’engager dans des tactiques de retrait (absentéisme non autorisé) préjudiciables aux présents, et obligeant les chefs d’équipe à contourner certaines règles pour ne pas aggraver la situation.

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Texte intégral

1Le New Public Management, ensemble de réflexions et de pratiques cherchant à transformer les organisations administratives dont les premiers exemples furent initialement élaborés et expérimentés outre-Manche durant les années 1980 (Le Galès & Scott, 2008), a inspiré les réformes dites de « modernisation » qui concernent les services publics français depuis une vingtaine d’années (Avril, Cartier & Siblot, 2005). Selon les services, ces réformes ont été menées à des échelles et des rythmes différents : irruption d’une logique de service dans le travail administratif d’une caisse de retraite (Weller, 1998), intensification du travail par la réorganisation des tâches, la polyvalence et le renforcement du contrôle, comme à la CAF (Dubois, 2009), ou restructuration en profondeur avec réorganisation interne, nouveau découpage des activités, et mise en concurrence avec le privé sur fond de libéralisation comme dans le cas de la Poste (Cartier, 2003 ; Demazière & Mercier, 2003 ; Jeantet, 2003).

  • 1 L’ouvrage coordonné par Corteel et Le Lay (2011) fait le point sur les travaux existants, dans une (...)

2Cet article entend contribuer à l’analyse de ces transformations et y apporter un éclairage spécifique en s’appuyant sur l’étude de services peu abordés sous cet angle1 : ceux de la propreté urbaine. Pour cela, nous nous appuierons sur deux recherches menées au sein des services de la propreté de Paris (encadré 1).

  • 2 Les entretiens collectifs ont été réalisés avec Isabelle Gernet (Gernet & Le Lay, 2011).

Encadré 1 : Éléments méthodologiques
La première recherche a été menée en 2003-2004 dans quatre ateliers territoriaux situés dans deux arrondissements tirés au sort (un arrondissement où la collecte était confiée au privé et un autre où la collecte relevait de la régie municipale). La méthodologie a mêlé plusieurs semaines d’observation dans ces ateliers, la réalisation de 45 entretiens formels semi-directifs (dont 25 entretiens avec des éboueurs et cinq avec des chefs d’équipe) portant essentiellement sur le parcours des personnes rencontrées, sur leur travail et sur ses conditions d’exercice, et sur la participation à la collecte des ordures ménagères, là où elle relevait de la régie municipale.
La seconde recherche s’est déroulée entre 2007 et 2009, en deux phases distinctes. La première a pris la forme d’une observation participante incognito de trois mois visant à saisir ce que pouvait signifier ce métier et les manières dont les éboueurs parvenaient à se protéger de conditions de travail particulièrement difficiles. Faisant suite à cette immersion, une série d’entretiens collectifs a été menée avec des éboueures, sur le même thème2.

3Les éléments empiriques réunis au cours de ces deux recherches permettent d’examiner la manière dont la municipalité s’est saisie de la question de la propreté à travers le prisme gestionnaire et modernisateur, en particulier depuis l’élection de Bertrand Delanoë, en 2001.

4Nous analyserons différents aspects de la réforme intitulée « Paris propre, ensemble » (PPE) mise en œuvre par la nouvelle équipe municipale, en changeant progressivement de champ, ce qui nous permettra de passer du cadrage des questions de propreté dans le champ politique des conseils – municipal central, d’arrondissement et de quartier – à celui de l’évolution de l’organisation administrative pour ensuite aborder la réorganisation de l’activité de travail des éboueurs. Dans une première partie, nous montrerons les affinités de la réforme PPE avec certains éléments du New Public Management, en particulier la place prépondérante donnée à l’usager au moyen de dispositifs « participatifs » comme les conseils de quartiers. Nous présenterons les éléments proprement organisationnels de la réforme dans une deuxième partie et nous concentrerons ensuite sur l’introduction des contrats de service ou contrats d’objectifs mis en place entre la mairie centrale et les mairies d’arrondissement en matière de propreté. Dans une quatrième partie, nous aborderons le travail des éboueur-e-s et ses transformations. En analysant la manière dont les dispositifs gestionnaires inspirés du New Public Management ont affecté l’organisation et certaines pratiques du travail, nous montrons que cette réforme a réussi à atteindre l’un de ses objectifs (accroître la qualité de service telle que perçue par les usagers), mais au détriment d’autres (lutter contre l’absentéisme). Ce résultat ambigu s’explique principalement parce que l’approche gestionnaire privilégiée, en méconnaissant certaines dimensions du travail effectif, a accentué la pression sur la santé des éboueurs (maladies, accident du travail), conduisant certains à s’engager dans des tactiques de retrait préjudiciables aux présents (absentéisme non autorisé), et obligeant les chefs d’équipe à contourner certaines règles pour ne pas aggraver la situation.

La dimension politique d’une réforme influencée par le New Public Management

5Pour paraphraser Jeanjean (1998, 513), on peut considérer que le travail des éboueurs « participe de la pacification des rues et de l’ordre public, il s’inscrit dans une relation hiérarchique de complémentarité avec le pouvoir politique local auquel il est indispensable. » À Paris, cette complémentarité entre travail et politique a été en partie remodelée à l’occasion d’un changement d’équipe municipale : à son arrivée en 2001, l’équipe Delanoë entend faire le bilan des vingt-quatre années de gestion par la droite, entachées par des scandales politico-financiers. Dans ce cadre, l’adjoint vert, Yves Contassot, en charge des questions de propreté, a impulsé une politique de modernisation du service fondée sur une réforme phare intitulée « Paris propre ensemble » (PPE), en s’appuyant notamment sur un cabinet d’audit privé. Cette réforme visait une modification de l’équilibre des pouvoirs au sein de la municipalité. D’abord, elle proposait de rediscuter de la répartition entre collecte en régie (municipale) et collecte privée, charge aux mairies d’arrondissement de choisir entre ces deux options. Ensuite, elle affectait les missions et le mode d’organisation du service technique de la propreté de Paris (STPP), et de la direction dont il dépendait, qui deviendra la direction de la Propreté et de l’Eau (DPE).

6Plusieurs éléments mis en œuvre par cette politique peuvent être rapprochés de ce que, après Foucault (1975), l’on peut nommer une technologie gestionnaire. Celle-ci se présente sous forme rationnelle et technique et englobe la gestion comme mode d’action spécifique, la machinerie gestionnaire (instruments, pratiques) et les acteurs qui lui sont associés. Par ailleurs, elle est soutenue par des dispositifs gestionnaires (discours, savoirs, institutions, etc.) visant à façonner en profondeur les modes de pensée et d’action de ceux vers qui ils se déploient, dans le sens voulu par leurs promoteurs (Girin, 1983). Même si cette influence ne se révèle pas toujours aussi profonde que celle visée, on commence à avoir une idée précise des effets que le New Public Management peut avoir sur l’organisation du travail (Bezes et al., 2011). Car la force critique du « puzzle doctrinal » délégitimant « les modes d’organisation historiques de l’administration bureaucratique » (Bezes, 2009, 36) repose sur plusieurs principes tirés des savoirs de la gestion et de l’économie (Bezes et al., 2011), dont il est utile d’isoler certains pour saisir la philosophie de la réforme PPE :

  • un principe de distinction/hiérarchisation/séparation entre fonctions décisionnelles (stratégie, pilotage, contrôle) et fonctions opérationnelles d’exécution ;

  • une fragmentation des bureaucraties verticales en incitant à l’empowerment de groupes d’usagers par le biais de dispositifs participatifs (les conseils de quartier, dans notre cas) ;

    • 3 Toutefois accompagnée d’une promesse de remunicipalisation en cas d’atteinte de niveaux d’efficacit (...)

    une priorité accordée aux mécanismes de marché par la mise en concurrence avec le privé (particulièrement pour la collecte des ordures)3 ;

  • une modification de la structure hiérarchique de l’administration par le renforcement des responsabilités et de l’autonomie des échelons en charge de la mise en œuvre opérationnelle des missions ;

  • une systématisation du recours à la gestion par les résultats appuyée sur la réalisation d’objectifs, la mesure et l’évaluation des performances et de nouvelles formes de contrôle dans le cadre de relations de contractualisation, à l’image des « contrats d’objectifs et de gestion ».

  • 4 On connaît l’influence en matière de réorganisation du travail dans les administrations de ce type (...)
  • 5 Nous suivons cet auteur sur ces points, mais notre accord s’arrête lorsqu’il considère que les disc (...)

7Dans une démarche stratégique initiée par les élites municipales, épaulées par un cabinet-conseil (Stratorg, 2002)4, l’équipe Delanoë a ainsi souhaité instaurer des conditions favorables au déploiement d’une démocratie participative locale permettant d’intervenir dans la mission de propreté. L’enjeu déclaré de cet empowerment opérationnel consistait à rompre avec les passe-droits et d’assurer un service de propreté répondant aux attentes des Parisiens dans leur diversité et respectant le principe d’égalité. Comme le souligne Blondiaux (2005, 121), les municipalités sont à l’origine de la plupart des expériences en matière de démocratie participative depuis les années 1990. De ce fait, elles conservent un contrôle important sur le processus consultatif mis en place. Si Paris fait partie des rares municipalités à s’être dotées « d’un observatoire de la démocratie locale capable de produire de la réflexivité sur les expériences, d’aider à l’évaluation des dispositifs et au cumul des savoirs » (ibid., 128), Blondiaux estime que l’expérience de l’équipe Delanoë s’ancre avant tout dans un registre argumentatif gestionnaire ne relevant pas forcément de la démocratie5.

8En matière de propreté, la municipalité a initié une dynamique de prise en compte des attentes des usagers à travers des discussions tripartites conseils de quartier/mairie centrale/mairies d’arrondissement. Le maire d’arrondissement est la figure centrale de ce dispositif, puisque c’est lui qui en fixe l’ordre du jour et le déroulement. Si la légitimité des conseils de quartier a pu être contestée en raison d’une faible représentativité numérique et d’une inégale participation des groupes de citoyens d’un conseil à un autre (Borraz & Haegel, 2006, 17-18), dans le cas de la propreté, cette légitimité est plus forte. En effet, « c’est auprès des agents de cette direction que le rôle des conseils de quartier apparaît le plus contraignant et donc être le plus direct. […] Les arrondissements où les agents attribuent un certain rôle aux conseils de quartier sont également ceux où s’exprime une opinion assez critique sur leur influence : il leur est reproché d’être de véritables forces de pression, dont les exigences en termes de traitement des plaintes constituent des contraintes supplémentaires pour le personnel. » (ibid., 19-20). Avant la réforme, il existait déjà un double dispositif de traitement des plaintes des usagers, au niveau des ateliers d’une part et du service dans son ensemble d’autre part. Celui-ci entraînait et entraîne encore des actions prioritaires dans des quartiers habités par des citoyens prompts à décrocher le téléphone ou à prendre la plume, photos à l’appui, pour dénoncer l’état de leur coin de rue. En outre, les éboueurs travaillent à ciel ouvert, dans l’espace public, sous l’œil vigilant des administrés (Corteel, 2007, 2010), dont certains ne manquent pas de les rappeler à l’ordre quand ils jugent que les agents ne travaillent pas correctement. Avec l’implication des conseils de quartier, la réforme ajoutait donc un niveau supplémentaire au contrôle citoyen sur le travail des agents.

Une réforme organisationnelle importante

  • 6 Depuis la réforme, la première division regroupe du 1er au 4e arrondissements, la deuxième division (...)

9La dimension politique de la technologie gestionnaire mise en place avec la réforme PPE constitue un fondement essentiel de la démarche néomanagériale en ce qu’elle offre des arguments difficilement contestables d’un point de vue démocratique (égalité de traitement, prise en compte des besoins des citoyens). Pour autant, cette première dimension ne saurait suffire à la doter d’une force prescriptive. Pour cela, il faut également prendre en compte l’organisation elle-même. Dans un premier mouvement, celle-ci a été redéployée en trois grands niveaux territoriaux. Le premier distingue quatorze divisions, soit un arrondissement ou un regroupement d’arrondissements6, à la charge d’un ingénieur des services techniques : y sont prises les orientations globales en matière de nettoiement et gérées les dimensions administratives et techniques du travail. Chaque division se découpe en secteurs (cinquante en tout), placés sous la responsabilité d’un agent supérieur d’exploitation (technicien) : ce niveau intermédiaire sert de lien avec le niveau politique, le nombre et la localisation des secteurs variant en fonction de l’implantation des conseils de quartier présents sur la division. Enfin, le dernier échelon renvoie aux ateliers territoriaux (environ cent cinquante), dont relèvent les éboueurs pour effectuer leurs activités au quotidien.

10Parallèlement, les services centraux de la propreté, regroupés au sein de la DPE, ont également connu une réorganisation générale (qualifiée dans l’audit de simplification) visant à supprimer les échelons en doublon, ceux qui « n’apportent pas de plus-value » (cadre dirigeant du STPP, 9 décembre 2003). La DPE occupe une place importante au sein de l’institution municipale, puisqu’elle comptait, en 2005, environ 9 000 agents (soit le premier employeur de la ville ; 76 % à la propreté – cf. tableau 1 –, 20 % à l’eau et 4 % autres).

Tableau 1 : Répartition des agents du STPP (2005)

Régie

Total

Femmes

Hommes

Éboueurs

119

4 722

4 841

Conducteurs

2

661

663

Chefs d’équipe

11

548

559

Encadrement (maîtrise)

14

326

340

Encadrement supérieur

15

56

71

Total régie

161

6 313

6 474

Entreprises privées

672

Total global

7 146

Source : Mairie de Paris.

11D’un point de vue fonctionnel, cette direction regroupe, outre les services supports (RH, logistique, etc.), le service technique des ressources en eau et de l’assainissement et le STPP, chargé de mettre en œuvre, techniquement, la politique de la ville en matière de propreté par le biais de structures précédemment définies. Suite à la réorganisation générale des services, le STPP se structure autour de trois grandes entités : la mission propreté, la mission collecte et le pôle organisation et assistance. La première se compose de trois pôles distincts :

  1. Opérations régie : suivi et alimentation du système d’information ; définition des méthodes de travail et des indicateurs d’activité à prendre en compte dans les tableaux de bord, pour le nettoiement ; expérimentations, études et projets.

  2. Opérations confiées à l’entreprise : élaboration et suivi des marchés publics ; homogénéisation des prestations des divisions territoriales.

  3. Observatoire de la propreté et des contrats de service : suivi des contrats d’objectifs signés avec les mairies d’arrondissement et mise en place d’un baromètre de la propreté (voir infra).

12La mission collecte comprend deux grandes activités :

  1. Relations opérationnelles avec le SYCTOM (agence métropolitaine des déchets ménagers) : organisation et suivi des procédures de travail et de facturation avec l’organisme chargé de la destruction des déchets.

  2. Gestion d’exploitation des collectes : suivi du marché des collectes (cohérence des données techniques, relations avec les divisions territoriales concernées par les relations avec des sociétés privées) ; suivi de l’exploitation régie (élaboration et suivi des tableaux de bord de l’activité collecte en régie municipale).

13Enfin, le pôle organisation et assistance du STPP se compose de trois entités chargées des tâches administratives et organisationnelles transversales, en relation avec les services supports relevant du chef de la DPE :

  1. pôle ressources humaines ;

  2. pôle bureau d’ordre : enregistrement, suivi et archivage des courriers du service ;

  3. pôle rédaction administrative : traitement des courriers liés à la propreté.

14Au niveau opérationnel, le STPP s’appuie par ailleurs sur la circonscription des moyens mécaniques (en charge des engins de collecte et de lavage), la circonscription fonctionnelle (notamment chargée d’opérations de nettoiement spécifiques comme le nettoyage des graffitis), le centre d’approvisionnement (fournitures de matériel, consommables et habillement), le centre d’action pour la propreté de Paris (dont l’une des missions est de procéder à des contrôles dans les rues, suite aux plaintes), ainsi que sur l’école de la propreté (qui accueille les stagiaires pendant quinze jours avant leur intégration en atelier). Enfin, ajoutons que le STPP se trouve dorénavant déconcentré selon une organisation spatiale remaniée : l’ancien système de cantons a été remplacé par un système de secteurs calqué sur la carte des conseils de quartier, comme indiqué plus haut, ce redécoupage ayant entraîné la mobilité contrainte de nombreux éboueurs, pour satisfaire aux nouvelles modalités de collecte.

Les dispositifs et la machinerie gestionnaires : vers la propreté idéale ?

15La réforme PPE a également décliné un certain nombre d’outils destinés à renforcer l’efficacité managériale. L’équipe municipale avait en effet pour ambition de rompre avec les modes de fonctionnement antérieurs, tant en ce qui concerne les modalités de passation des contrats de délégation aux entreprises privées (rendre les critères d’attribution plus clairs) que les modes de gestion et d’organisation interne du service en régie (suspectés de manquer d’efficacité). Ces constats s’appuyaient sur les résultats de l’audit interne et visaient à gouverner par des « résultats fondés sur la réalisation d’objectifs et la mesure et l’évaluation des performances dans le cadre de programmes de contractualisation. » (Bezes, 2009, 37)

16Ce mode de gouvernement de la propreté urbaine repose sur un dispositif central : le contrat de service ou contrat d’objectifs, signé entre mairie centrale et mairies d’arrondissement désireuses de s’inscrire dans le processus. Dans le cadre de la politique générale définie par la mairie centrale, et selon les priorités posées par la mairie d’arrondissement en fonction des spécificités de son territoire et des données fournies par le STPP, ce contrat de service fixe « aux opérationnels locaux, des résultats à atteindre dans l’espace et dans le temps. » (DPE, 2003, p. 2 du contrat de service). La mairie d’arrondissement établit ainsi des endroits prioritaires à nettoyer, en plus des abords des écoles, des hôpitaux et bouches d’entrée des stations de métro, qui doivent être tenus propres en permanence. Pour définir ces priorités, la mairie d’arrondissement doit s’appuyer sur les habitants, notamment à travers l’action des conseils de quartier, « pour affiner le diagnostic et recueillir les attentes en matière de propreté. » (ibid., 5)

17Ainsi, avec le contrat d’objectifs, les maires dispose d’un levier d’action sur le travail prescrit des agents, les chefs d’équipe du nettoiement (CEN) ayant notamment pour rôle de rappeler aux éboueurs les endroits sensibles à nettoyer et de veiller, par des visites sur le terrain, que c’est bien le cas. Mais cette fonction de surveillance ne relève pas uniquement des CEN. En effet, le déploiement de la machinerie gestionnaire s’effectue à partir d’un ensemble de techniques visant à permettre la vérification a posteriori du travail des éboueurs et des CEN. « Les méthodes de travail remises à plat dans ce contexte sont conduites au travers d’une démarche “assurance qualité” permettant, du point de vue technique, une évaluation interne des résultats obtenus. » (ibid., 4)

18Pour cela, a été mis en place un « dispositif paritaire de suivi », chargé d’assurer la mesure et l’évaluation régulières des objectifs, et qui prévoit, dans ce but, l’usage de deux types d’indicateurs. Premièrement, un « indicateur qualitatif externe », visant à rendre compte de la perception de la propreté générale de l’arrondissement. Ces données sont construites à partir de différents outils tournés vers les habitants. D’abord, un baromètre de la propreté, mis en place depuis 2004 dans le cadre de l’observatoire de la propreté, fait le point sur la perception des habitants sur le niveau de saleté dans différents domaines (papiers gras, déjections canines, etc.) et à différents endroits (trottoirs, rues, murs, etc.), et sur l’évolution de ces perceptions par rapport à l’année précédente, en s’enquérant des points sur lesquels focaliser les efforts. Ensuite, un système informatisé de réception et d’analyse des plaintes (écrites ou verbales) a été mis en place dans chaque division : le logiciel élaboré recense la nature des plaintes, les lieux concernés, leurs auteurs, etc. Enfin, les conseils de quartier adressent également des observations à propos de la situation perçue sur leur zone géographique d’influence.

19Deuxièmement, un « indicateur qualitatif interne » suit les objectifs fixés dans le contrat à partir de grilles d’évaluation élaborées par le STPP et la mairie d’arrondissement, sur la base de mesures contradictoires de propreté opérées avec le conseil de quartier. Cet indicateur organise la comparaison de critères objectivés : nombre de déjections canines rencontrées par mètre carré, niveau de remplissage des réceptacles de propreté, etc. L’ensemble de ces objectifs mesurés et suivis d’une année sur l’autre forme un standard de propreté idéale défini dans les dynamiques interdépendantes engageant les acteurs des champs politique et administratif. Bien qu’il soit inatteignable sur le terrain, ce standard n’en a pas moins une influence sur le travail, puisque le volet managérial de la réforme PPE en a prévu et organisé la mise en place aux niveaux opérationnels.

La prise en charge effective de l’idéal de propreté

  • 7 Depuis, les AM ont été déplacés des ateliers vers les divisions territoriales. Les CEN sont donc re (...)

20Pour ce qui concerne le travail quotidien des éboueurs, dont la mission est d’assurer la propreté de la voie publique et de collecter, valoriser et éliminer les déchets (encadré 2), l’atelier est central, car il constitue le lieu de rassemblement lors de la prise de poste et des pauses. Chaque atelier se voit confier la responsabilité des tournées de collectes sur sa zone géographique d’influence et gère le balayage et le lavage d’une vingtaine de cantons (le terme secteur est peu usité en atelier, indice d’une certaine résistance des éboueurs à la réorganisation), dont la surface est théoriquement définie de manière à ce qu’un éboueur puisse s’y rendre en quinze minutes et la traiter en trois heures environ (soit plus que le temps d’une tournée pratique, puisque, selon les mots d’un formateur, « un canton n’est jamais fini. Un, tu nettoies, deux, tu entretiens »). Les ateliers peuvent être distingués selon leur caractère « généraliste » (collecte des ordures et nettoyage des rues) ou « spécifique » (balayage simple, engins, etc.), et leur responsabilité quotidienne incombe à un agent de maîtrise territorial (AM)7, secondé par plusieurs CEN, eux-mêmes en charge d’un certain nombre d’éboueurs regroupés par équipes.

Encadré 2 : Fiche de poste des éboueurs (source STPP, mairie de Paris, 2008)
I. LES DIFFÉRENTES FONCTIONS

Selon votre affectation et à la demande de votre hiérarchie, vous pourrez être amené à effectuer une ou plusieurs des tâches suivantes :
1/ la collecte des ordures ménagères ;
2/ le balayage des trottoirs ;
3/ le déblaiement des marchés découverts ;
4/ des tâches diverses :
– le ramassage des feuilles mortes
– le déblaiement des neiges et des glaces, le curage des grilles d’arbres
– la pose et la dépose des panneaux électoraux
Avec une certaine ancienneté et un état de services satisfaisant, vous pourrez éventuellement être sélectionné pour intégrer des ateliers qui assurent les tâches spécifiques suivantes :
– la conduite d’engins de lavage et de balayage de trottoirs ;
– l’enlèvement des objets encombrants ;
– le désaffichage et l’enlèvement des graffitis.

  • 8 Développement du dialogue dans le cadre des contrats de service ; campagnes d’information et d’expl (...)

21Présentée comme un contrat « gagnant-gagnant » (amélioration de la propreté pour les Parisiens et des conditions d’emploi des personnels), la réforme « s’inscri[vai]t dans la réorganisation générale du service et dans une politique de responsabilisation des Parisiens » (Secrétariat du comité technique paritaire spécial du service de la propreté, 2003, 1). Or, la responsabilisation des habitants faisait figure de parent pauvre de l’analyse et des mesures de la mairie de Paris : six lignes (ibid., 11) déclinant trois préconisations8, sur un ensemble de vingt-six pages. Les efforts en matière de qualité de propreté reposaient donc d’abord sur les agents, comme la structuration et le contenu du document l’indiquent. En effet, conformément à « l’esprit gestionnaire » (Ogien, 1995), le remaniement de l’organisation politique et territoriale des services de la propreté, couplé à la question de l’efficacité managériale, s’accompagnait d’une attente explicite en termes d’intensification du travail, passant par la modification des horaires (encadré 3), l’allongement de la durée du service et la réduction de l’absentéisme. Dans l’esprit de la réforme, les agents de terrain ne travaillaient pas suffisamment en quantité ni correctement en qualité. De surcroît, pour les responsables municipaux (en particulier ceux de la DPE), certains agents, comme les CEN, avaient des difficultés à s’adapter aux nouvelles attentes de la population et aux contraintes de service que cela pouvait engendrer : la réforme PPE entendait remettre les choses en ordre et les hommes au travail.

Encadré 3 : Fiche de poste des éboueurs, rythmes et horaires de travail (source STPP, mairie de Paris)
Les éboueurs nouvellement embauchés sont affectés au roulement sur un secteur parisien.

a) Principes généraux
Le roulement est organisé autour de 8 groupes et sur un cycle de 8 semaines, soit 56 jours comprenant 19 jours de repos, 4 jours de travail le dimanche et 33 jours de travail en semaine.
Chaque agent se repose tous les 8 jours pendant 2 ou 3 jours consécutifs.
Les repos peuvent se situer selon les semaines, soit pendant les week-ends, soit dans le courant de la semaine. Chaque agent travaille pendant 4 dimanches à la suite (repos en semaine) et se repose les 4 dimanches qui suivent.

b) Horaires de travail
Les agents peuvent être affectés sur quatre types d’horaires :
1. Le roulement « 6/9 », le plus répandu
L’agent commence toujours son travail à 6 h 00 et effectue sur 8 semaines :
– 15 grandes journées (6 h 00-12 h 15 / 13 h 25-17 h 00), 18 petites journées (6 h 00 à 12 h 15) ;
– 4 dimanches (6 h 00 à 11 h 30).
2. Le roulement à horaire fixe du matin ou d’après-midi (« 7 h 42 »)
Ce roulement est identique au roulement 6/9 quant à la succession des jours travaillés et des jours de repos mais la durée de la journée de travail est fixe.

Jours

Matin

 

Après-midi

33 journées

(6 h 00 à 13 h 42)

ou

(12 h 30 à 20 h 12)

4 dimanches

(6 h 00 à 12 h 57)

ou

(12 h 30 à 19 h 27)

3. Le roulement à horaire fixe en soirée « 7 h 01 »
– 40 journées (16 h 29 - 23 h 30) 
– 4 dimanches (16 h 29 à 23 h 00).

c) Avantages liés au roulement
Les agents au roulement travaillent 189 jours par an. Ils bénéficient en effet de :
– 33 jours de congés annuels ;
– 25 jours de RTT (20 intégrés dans le cycle de travail et 5 « flottants ») ;
– 108 jours de repos ;
– 10 jours fériés.

22La durée de collecte effective a été augmentée de 20 % (de 3 h 35 à 4 h 20), dans le cadre d’un allongement des circuits, du développement des collectes en après-midi et en soirée, à la suite d’expérimentations menées dans deux arrondissements-pilotes. En procédant à ces modifications, la mairie cherchait également à diminuer les coûts de collecte (fin de rémunération des interventions du dimanche après-midi en heures supplémentaires) et à développer la flexibilité des services du nettoiement pour répondre au mieux aux besoins et spécificités de chaque arrondissement (Secrétariat du comité technique paritaire spécial du service de la propreté, 2003, 4). Cette décentralisation des décisions opérationnelles a eu des effets importants en matière de propreté, dont la qualité, telle que jugée par les baromètres et le STPP, s’est accrue depuis le lancement de la réforme PPE. Même si, en 2008, 90 % des Parisiens pensaient que la ville pouvait encore améliorer la propreté de leur quartier, surtout vis-à-vis des déjections canines, la tendance dégagée par les baromètres indique une satisfaction globale en progression depuis 2003. Mesurée à cette aune, la réforme PPE pourrait donc être considérée comme un succès, et valider ex post les choix de l’équipe municipale.

Intensification du travail et augmentation de l’absentéisme

23Pourtant, la réalité n’est pas si simple. D’abord, les différentes mesures mises en place pour accentuer le contrôle du travail ont éludé les problèmes posés par la spécificité de la matière travaillée en termes de rapport au travail, d’image de soi et d’usage de soi au travail (Lhuillier, 2005 ; Jeanjean, 2006). Ce déni n’est pas nouveau, mais on aurait pu penser que les porteurs d’une réforme de grande ampleur y prêteraient plus d’attention, en raison de l’importance de ces dimensions dans les manières d’affronter les tâches (Dejours, 2009). Car, et c’est le second point, ces mesures ont également fait l’impasse sur une large partie du travail effectif (Corteel, 2007 ; Le Lay, 2010, 2011). Certains changements décidés peuvent paraître anodins, quand ils bousculent en fait des équilibres précaires en termes d’engagement au travail. Ainsi, pour le balayage, le passage du canton au secteur signifiait, outre des modifications géographiques, l’abandon des cantons « en pied », où chaque éboueur se voyait affecter sur une zone quasi fixe lui permettant d’établir une relation intime à l’espace sociogéographique à nettoyer. Cette connaissance permettait d’économiser ses forces, dans la durée, en accentuant les efforts dans les zones les plus sensibles. Parallèlement, pour la collecte, l’allongement et le redécoupage des tournées s’est fait sans tenir compte de l’expérience des éboueurs et des chauffeurs (notamment pour planifier l’ordre d’enchaînement des rues à collecter), entraînant une intensification du travail.

24Certes, certaines pratiques perdurent, qui « amortissent » ces changements. Les CEN jouissent d’une assez grande latitude décisionnelle, pour l’affectation des hommes sur les postes et sur les cantons, la durée effective du temps de travail journalier, ainsi que l’octroi d’une partie des journées de RTT et de repos compensateur. Ces marges de manœuvre leur permettent, dans certaines limites, d’atténuer les effets de l’intensification du travail prônée par la réforme PPE. Généralement anciens éboueurs eux-mêmes, ils connaissent le travail, l’épuisement physique et moral auquel il peut conduire (Volkoff, 2006), et tentent de répondre aux exigences du service tout en préservant la santé des agents, les plus faibles comme les plus valides. Car les CEN doivent organiser les activités d’agents pas toujours aptes à effectuer toutes les tâches… On évoquera en particulier la question longtemps impensée du vieillissement des éboueurs, affectés dans des ateliers mais dispensés du port de charge lourde, c’est-à-dire inaptes au ramassage des ordures ménagères, et parfois même à l’usage du roule-sac. Pourtant, ces éboueurs comptent autant que les valides dans l’effectif. Le nombre de présents ne préjuge donc pas du nombre de personnes aptes aux différentes tâches.

25Mais, les CEN ne peuvent pas non plus affecter en permanence les valides aux tâches les plus dures, sous peine de les épuiser, de les pousser à l’accident ou de les user prématurément. Ils doivent faire en sorte de ménager les anciens, de préserver les plus jeunes et de maintenir la concorde au sein de l’équipe. Pour cela, il s’appuie sur des règles souples et ouvertes, à déterminer en situation. Certes, certains usent de la répartition des hommes sur les postes pour sanctionner un agent particulièrement récalcitrant ; mais, en règle générale, les CEN s’appuient sur leur connaissance du métier et des individus pour essayer de préserver au mieux leur santé. Ils accordent à ceux qui travaillent sur les bennes, et sont souvent les plus en forme, la possibilité de rester à l’atelier une fois leurs tournées de collecte terminées, même si le temps de travail officiel n’est pas atteint. La réforme était censée mettre fin à cette pratique, appelée « au-bout-la-soupe » ou « fini-parti », par l’allongement des tournées de collecte et l’obligation d’effectuer d’autres tâches au retour à l’atelier. Les CEN semblent être restés fidèles aux pratiques anciennes en les adaptant à la nouvelle prescription (les éboueurs ne peuvent plus quitter l’atelier avant l’heure officielle), afin de ne pas user prématurément les éboueurs.

26Ainsi, les CEN élaborent au quotidien, avec les éboueurs de leur atelier, un ordre négocié permettant la bonne marche du service. D’une part, ces accords et compromis ordonnent des actions et conduites qui ne sont pas réglées à un autre niveau. D’autre part, ils sont conçus de façon à concilier des injonctions contradictoires entre contrôle citoyen, pression politique, objectifs du service et préservation de la santé des éboueurs. Contrairement aux discours en vigueur dans les bureaux de l’administration, ils font preuve d’inventivité et de souplesse. Pourtant, certains indices laissent penser que les « petits arrangements » en ateliers ne permettent pas de contrecarrer efficacement la logique de la machine gestionnaire : les éboueurs expriment le vécu d’une intensification du travail et les données concernant l’absentéisme semblent indiquer le maintien, voire l’aggravation, de problèmes de santé que la réforme entendait combattre. Comme le soulignait un rapport de l’inspection générale de la ville de Paris : « Les taux d’absence des éboueurs et des chefs d’équipe sont largement supérieurs aux taux moyens de la Ville : près du double pour la maladie, du triple pour les accidents du travail et du quadruple pour les absences injustifiées. […] Cette importance démesurée de l’absentéisme aboutit à ce qu’un éboueur a travaillé en moyenne moins de 150 jours en 2007. » (2008, 115)

Conclusion

27Comme nous l’ont appris depuis longtemps les recherches en sciences humaines, les questions du « propre » et du « sale » possèdent une importance centrale pour l’organisation sociale (Elias, [1939] 1973). Pourtant, les choses évoluent peu en matière de prise en compte des conditions de travail des éboueurs. Cela illustre de façon particulièrement frappante la manière dont les organisations considèrent les catégories sociales peu qualifiées (Prost, 2011). La dureté physique et la dureté symbolique des activités, leur nocivité pour la santé des travailleurs ne sont pas même compensées par des conditions de rémunération satisfaisantes : une étude menée en 2007 (Jaaidane & Gary-Bobo, 2008) a montré que, par rapport au SMIC, le niveau de traitement moyen des éboueurs de la ville de Paris s’est progressivement érodé à partir de 1983. Seuls le principe d’avancement à l’ancienneté et les diverses primes permettent de le maintenir au-dessus du salaire minimum, contrairement à la situation qui prévalait durant les années 1960 et 1970. La réforme PPE prévoyait certes d’accroître la proportion d’éboueurs principaux (de 15 à 25 % des effectifs des éboueur-e-s) et d’augmenter leur traitement (soit une hausse de 210 euros annuels supplémentaires pour ceux placés au dernier échelon), et d’octroyer une prime PPE d’un montant de 90 euros en 2003 et de 180 euros en 2004. Plus généralement, la mairie annonçait un avancement accéléré dans le déroulement des carrières, et la possibilité d’être nommé au grade de chef d’équipe sur choix de la hiérarchie (un accès au choix pour quatre candidats reçus au concours).

28Toutefois, ces engagements ne semblent pas avoir réussi à inverser la tendance à la dévalorisation continue du métier, puisque l’un de nous a pu assister à plusieurs mouvements de débrayage durant son passage en atelier, ainsi que de nombreux mouvements d’humeur concernant la dimension monétaire de la qualification reconnue, comme ce jour où un vieil éboueur d’origine malienne, pourtant d’habitude particulièrement mesuré et calme, s’est énervé lorsque le chef d’équipe nous avait remis un cendrier de poche floqué ville de Paris : « C’est de l’argent que je veux, moi, pas un gadget qui coûte du fric à la mairie ! Ils sont fous à la mairie. Ils font vraiment n’importe quoi ! »

29En termes d’organisation du travail, et de sa traduction en matière de reconnaissance, la technologie gestionnaire et ses dispositifs légitimateurs ne semblent donc pas en mesure de répondre aux enjeux de la propreté tant le schéma « rationnel » qu’ils réservent au travail effectif appauvrit la compréhension de phénomènes complexes. Incapables de prendre en compte les dimensions les plus fines des activités de nettoiement, comme le nécessaire travail sur les affects, ou les différentes formes empruntées par l’intelligence pratique indispensable à l’exercice du métier et pourtant stigmatisées par la hiérarchie, les promoteurs du New Public Management se heurtent au retrait des éboueurs, tactique ultime pour préserver sa santé physique et mentale dans une société qui ne veut pas voir ses déchets ni s’interroger sur la situation des agents chargés de les faire disparaître.

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Notes

1 L’ouvrage coordonné par Corteel et Le Lay (2011) fait le point sur les travaux existants, dans une perspective pluridisciplinaire et internationale, mais pas sous l’angle privilégié ici.

2 Les entretiens collectifs ont été réalisés avec Isabelle Gernet (Gernet & Le Lay, 2011).

3 Toutefois accompagnée d’une promesse de remunicipalisation en cas d’atteinte de niveaux d’efficacité et de coûts équivalents à ceux du privé.

4 On connaît l’influence en matière de réorganisation du travail dans les administrations de ce type d’acteur collectif (Berrebi-Hoffmann & Grémion, 2009 ; Vilkas, 2009). Pour prendre connaissance des profils sociaux des principaux associés de cette structure créée en 1998, et de leur vision du « management par la confiance », voir http://www.stratorg.com

5 Nous suivons cet auteur sur ces points, mais notre accord s’arrête lorsqu’il considère que les discussions ayant trait « aux crottes de chiens et autres problèmes de voirie ou d’incivilités [renvoient à une] forme de dépolitisation des débats » (ibid., 132). La question de la propreté de l’espace urbain n’est en rien apolitique.

6 Depuis la réforme, la première division regroupe du 1er au 4e arrondissements, la deuxième division les arrondissements 5 et 6, et la troisième division les arrondissements 7 et 8, et enfin la quatrième division pour les 9e et 10e arrondissements. Les divisions suivantes correspondent, chacune, à un seul arrondissement (du 11e au 20e).

7 Depuis, les AM ont été déplacés des ateliers vers les divisions territoriales. Les CEN sont donc responsables des ateliers.

8 Développement du dialogue dans le cadre des contrats de service ; campagnes d’information et d’explicitation ; renforcement des capacités de verbalisation des infractions au règlement sanitaire.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Stéphane Le Lay et Delphine Corteel, « La mise en prescription parisienne de l’idéal de propreté. Quelle méthode ? Quels effets ? », La nouvelle revue du travail [En ligne], 4 | 2014, mis en ligne le 01 mai 2014, consulté le 27 juin 2017. URL : http://nrt.revues.org/1624 ; DOI : 10.4000/nrt.1624

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Auteurs

Stéphane Le Lay

Sociologue – chercheur associé à l’équipe Psychodynamique du travail et de l’action (CNAM)

Delphine Corteel

Maître de conférences à l’université de Reims - IDHE

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Droits d’auteur

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