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Corpus – Droit et travail

Autonomie des agents et légitimité de l’inspection du travail

Agent autonomy and labour inspection legitimacy
Autonomía de los agentes y legitimidad de la inspección del trabajo
Arnaud Mias

Résumés

L’inspection du travail connaît depuis 10 ans une évolution importante qui affecte autant l’organisation du corps et ses relations avec son environnement institutionnel que l’activité même des agents de contrôle et la manière de l’évaluer. L’affirmation d’une politique du travail est la principale cause de cette rationalisation qui, bien qu’elle emprunte largement au registre du New Public Management, présente des traits singuliers. Cet article interprète ces transformations comme une recomposition majeure de la légitimité cognitive de l’inspection, de sa capacité à rendre compréhensibles et évidentes les actions qu’elle engage et les finalités qu’elle poursuit. Le maintien de cette légitimité passe aujourd’hui par un devoir de communication et de coopération avec d’autres acteurs, qui exacerbe la tension traditionnelle entre contrôle et pédagogie en démultipliant les situations dans lesquelles les agents doivent transiger, ce qui affecte l’exercice de leur autonomie professionnelle.

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Texte intégral

« C’est un des problèmes de la stratégie d’intervention aujourd’hui, c’est qu’il ne suffit pas de prendre une bonne décision, il faut aussi que tu fasses comprendre que c’est la bonne décision. Et ce n’est pas un problème moral et tout. C’est un problème qui te donne de l’autorité, tu vois, que celui qui est en face de toi ne puisse pas te contester. »
Directeur adjoint du travail, Direccte

1Ce directeur adjoint du travail met en évidence la façon dont le problème de l’effectivité du droit du travail se pose aux agents de l’inspection du travail : la légitimité de leurs interventions n’est pas donnée ; elle doit se fonder sur un travail d’argumentation pour les rendre à la fois compréhensibles et incontestables. L’enjeu est loin d’être anodin. Mise directement en cause dans le drame de l’amiante, éprouvée par des cas de suicide et de meurtre de collègues, contestée par les employeurs et parfois par les salariés, l’inspection du travail traverse depuis au moins dix ans une période vécue par beaucoup sur le mode de la crise de légitimité. À certains égards, cette évolution évoque ce que F. Dubet (2002) a qualifié de déclin du « programme institutionnel » : les professionnels chargés d’exercer une autorité sont confrontés à un besoin plus grand de justification, dans une situation où le pouvoir qu’ils exercent risque à tout moment, à défaut d’avoir construit la légitimité suffisante pour obtenir le consentement d’autrui, de paraître arbitraire et abusif, et d’engendrer tensions, discussions sans fin, insultes et même violence.

  • 1 Une section rassemble un inspecteur du travail, deux contrôleurs et un secrétariat. Le premier pren (...)

2Comment se construit la légitimité des interventions de l’inspection du travail ? N. Dodier (1989) a montré que, dans leurs pratiques quotidiennes, les agents procèdent à une « accommodation de la réglementation », reformulant les impératifs légaux pour juger en situation les entreprises et justifier leurs décisions. Cette « accommodation » se déploie dans différentes directions : ajustement d’un droit perçu comme obsolète face aux situations techniques rencontrées ; personnalisation des rapports avec les entreprises relevant du territoire de la section d’inspection1 ; prise en compte des circonstances et des particularités techniques, économiques ou sociales, qui opposent des « résistances » aux exigences de la réglementation. Elle est d’autant plus présente qu’à l’instar d’autres professions de contrôle comme les policiers sur la voie publique (Boussard et al., 2008), mais peut-être de façon plus constitutive encore, l’efficacité de l’intervention de l’inspecteur du travail repose sur la légitimité de ses actes et de son discours, bien plus que sur la rigueur avec laquelle il va sanctionner tout manquement au Code du travail.

  • 2 Le droit définit des moyens d’action dont le degré de coercition est croissant. Un moyen d’action n (...)

3Le recours à la sanction est d’ailleurs exceptionnel. L’essentiel de l’activité de contrôle consiste à dresser des observations, orales et écrites, destinées à orienter l’employeur vers un plus grand respect de la réglementation du travail2. En 2009, sur les 622 777 constats d’infractions aux dispositions du code du travail concernant les questions de santé et de sécurité, 92,7 % ont donné lieu à de simples lettres d’observations, 3,4 % à des mises en demeure, 2,2 % à des décisions de chantier, et 1,6 % à des procès-verbaux (DGT, 2011, p. 250). Autrement dit, l’écrasante majorité des infractions relevées débouchent sur de simples observations. Le recours à des mises en demeure voire à des procès-verbaux est l’exception. J. Bessière (2011) cite le chiffre éloquent de trois procès-verbaux dressés chaque année en moyenne par agent.

4Dans cette activité fondamentalement dialogique, la capacité à obtenir que l’employeur fasse ce que l’inspecteur attend de lui repose donc principalement sur la légitimation des actes et des discours de l’inspecteur. Cet enjeu est depuis longtemps constitutif d’une tension entre deux postures alternatives que V. Tiano (2003) a précisément décrite pour le contrôle de l’obligation d’évaluation des risques professionnels. La première renvoie à un attachement à la mission traditionnelle de contrôle, prenant la forme de prescriptions légales et techniques. La seconde posture, « négociatoire », met davantage l’accent sur le travail de persuasion et l’accompagnement des employeurs dans leur effort de conformation au droit.

  • 3 Même si le ministère chargé du travail existe depuis 1906, l’affirmation (ou la réaffirmation) d’un (...)
  • 4 Pour une part importante, cette croissance résulte mécaniquement de la fusion des quatre corps d’in (...)

5La politique du travail qui s’affirme au lendemain de la mise en cause de la responsabilité de l’État dans le drame de l’amiante3 modifie toutefois considérablement le contexte institutionnel dans lequel ce dilemme professionnel s’exprime. Le souci d’« efficacité » nourrit un élan rationalisateur, que traduit opérationnellement le Plan de modernisation et de développement de l’inspection du travail de 2006. Celui-ci prévoit d’abord un renforcement des moyens. Répondant à une revendication syndicale ancienne, il annonce l’arrivée de plus de 600 agents de contrôle en section entre 2006 et 2010 (soit une augmentation de 50 % des effectifs)4, et un effort supplémentaire en matière de formation initiale et continue des agents de contrôle. En contrepartie, il présente deux axes de réforme – le « travail en réseau » et une programmation des contrôles – qui expriment le souci d’organiser et de cadrer l’activité de contrôle. Le développement de la programmation se traduit par un objectif individuel de 200 interventions par an, et la définition de « priorités » au niveau national, régional ou local dans lesquelles 50 % des contrôles doivent s’inscrire. Il s’agit par là de revaloriser l’activité de contrôle et d’augmenter la présence des agents dans les entreprises. Ce souci n’est pas nouveau : il s’exprime régulièrement depuis les années 1960 (Auvergnon, 1998), tout comme d’ailleurs le besoin d’encadrer un exercice jugé trop « libéral » de l’activité de contrôle :

On a parfois le sentiment que, bien que fonctionnaires, certains inspecteurs vivent certains aspects de leurs fonctions comme une sorte d’exercice libéral. Et ils trouvent sans doute en cela une part de leur crédit et de leur efficacité ; mais cette situation comporte aussi un risque de dispersion de l’activité administrative, voire de contradictions entre des attitudes divergentes prises localement. (Gaudemet [1984, p. 447], cité par Dodier [1989, p. 293])

  • 5 Deux tiers des observations notifiées aux employeurs et la moitié des procès-verbaux.
  • 6 En 1992, la réglementation relative à la santé-sécurité représentait près de la moitié des constats (...)

6L’affirmation d’une politique du travail concrétise donc un ensemble de réflexions en faveur d’une rationalisation de l’action administrative qui, bien qu’elle évoque les recettes du New Public Management, marque une dynamique relativement singulière de transformation du corps d’inspection. De cette dynamique ressort une série d’injonctions (à l’appropriation de priorités fixées par la hiérarchie, au décloisonnement administratif, à l’appui sur des experts, etc.) qui marque une rupture à l’égard de l’isolement professionnel passé. Les transformations du travail administratif peuvent être appréhendées à des échelles diverses (Bezes & Join-Lambert, 2010). C’est dans l’articulation des niveaux de l’organisation du corps dans son ensemble et de ses rapports à d’autres organisations et institutions d’une part (section 1) et des pratiques de contrôle d’autre part (section 2) que se laisse le mieux saisir l’évolution actuelle du métier, marquée par une recomposition majeure de la « légitimité cognitive » de l’inspection du travail, de sa capacité à rendre compréhensibles, lisibles, évidentes les actions qu’elle engage et les finalités qu’elle poursuit (Suchman, 1995). Le maintien de cette légitimité passe aujourd’hui par un devoir de communication et de coopération avec d’autres (contrôleurs, ingénieurs, préventeurs, procureurs, etc.) qui exacerbe la tension structurante déjà évoquée entre le contrôle strict et la pédagogie en démultipliant les situations et les acteurs avec lesquels les inspecteurs du travail doivent transiger et passer des compromis. Ces questions sont ici abordées à travers les enjeux de santé-sécurité, qui sont au cœur de l’activité des agents de contrôle. En 2011, ils représentent 63 % de leur activité5, loin devant les contrats de travail, la représentation du personnel et les questions d’emploi-formation (respectivement 18 %, 9 % et 1 %) (DGT, 2013). Cette part est en progression depuis au moins 20 ans6.

7Le matériau sur lequel s’appuie cette analyse a été produit dans le cadre d’une enquête sur les pratiques de prévention des risques cancérogènes, mutagènes et reprotoxiques (CMR) (Mias et al., 2013). L’objet de cette enquête collective fut lui-même suggéré par des échanges répétés avec des inspecteurs du travail de Haute-Normandie depuis 2007. À ces échanges informels se sont par la suite ajoutés les liens développés avec des membres de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte) au sein du comité de pilotage de la recherche. Ces liens ont favorisé une relation de confiance qui a grandement facilité la prise de contact avec les différents agents de contrôle. Les entretiens ont principalement porté sur des cas d’entreprises dans lesquels ils étaient intervenus, à la fois pour décrire la situation et, le cas échéant, pour faire le récit du processus d’échanges développés autour de la prévention des risques CMR. À défaut d’avoir directement observé l’activité des agents, l’analyse se fonde sur leur discours afin de saisir la manière dont le cadre légal est interprété pour fonder et définir la démarche de contrôle.

1. La santé au travail, motif de « réforme » de l’inspection du travail

  • 7 Cette évolution n’est pas sans évoquer le développement plus général des compétences d’interface et (...)

8Face aux nouvelles préoccupations sanitaires et réglementaires, les réformes engagées depuis 2006 mettent l’accent sur les nouvelles exigences de professionnalisation, d’évaluation et de partenariat dans le champ pluridisciplinaire de la santé au travail. Elles font écho à une évolution plus générale des groupes professionnels du public dans laquelle le traitement de « situations problématiques » devient prépondérant : « Le travail de chaque agent, loin d’être la déclinaison d’une règle figée, devient lui-même une situation d’expertise où sont requises l’autonomie, les capacités d’analyse, de catégorisation et de “cadrage” des situations » (Duran & Le Bianic, 2008, p. 13). Cette autonomie des acteurs « de base » pour répondre à des problèmes qui ne sont plus considérés comme donnés, mais largement à construire en situation, est compensée par la mise en place de mécanismes régulatoires qui donnent une large place à l’évaluation et à la gestion par objectifs, tout en s’inscrivant dans une gestion plus territorialisée du personnel (Debar, 2009). Cette construction située des problèmes collectifs à traiter questionne en même temps les routines et les savoirs professionnels, et exige une coordination avec les autres acteurs impliqués dans leur résolution. La dimension collective des problèmes induit une « densification relationnelle », dans laquelle la position de chaque professionnel dépend notamment de sa capacité à coopérer avec les autres7. Ces transformations déstabilisent fortement les modes d’action traditionnels des inspecteurs du travail, qui doivent de plus en plus justifier leur travail auprès du « public » et de l’administration (1.1) et sont incités à échanger plus souvent avec d’autres groupes professionnels intervenant dans les mêmes entreprises (1.2).

1.1. La « modernisation » de l’inspection du travail : entre disciplinarisation et souci de lisibilité institutionnelle

9Un des objectifs du plan de 2006 est de faire accepter par les agents de contrôle l’idée qu’une partie de leur activité puisse s’articuler à des objectifs fixés de façon hétéronome, dans une situation caractérisée par une « régulation de contrôle » faible et contestée (Tiano, 2008). Les orientations fixées par la hiérarchie ont toujours paru moins légitimes que les nombreuses sollicitations de salariés et de représentants du personnel, et les urgences à traiter (accidents du travail, conflits). Et les réticences à l’égard de toute action programmée restent importantes. Cette prescription croissante est perçue comme une remise en cause de l’indépendance qu’est censée protéger la convention n° 81 de l’Organisation internationale du travail (OIT), qui ménage une autonomie de décision et une liberté d’appréciation de l’opportunité des suites à donner aux constats effectués par les inspecteurs. La montée en puissance des enjeux de santé publique d’un côté, la LOLF de l’autre conduisent ainsi à une définition plus restrictive de l’indépendance des agents de contrôle, qui génère des tensions au sein du corps (Szarlej & Tiano, 2013).

  • 8 A. Debar (2009) souligne les réticences des agents à renseigner la base de données sur leurs interv (...)

10Jusqu’à présent, le ministère évite prudemment toute forme d’évaluation individuelle de l’activité des inspecteurs du travail en mettant en avant le caractère collectif des indicateurs élaborés dans le cadre de la LOLF8. Pour le ministère, il s’agit avant tout d’assurer une objectivation de l’activité de contrôle, destinée à rendre plus lisible et visible l’activité de l’inspection à différents niveaux : auprès des institutions publiques (et du Parlement tout particulièrement, dans le cadre de la LOLF), des organisations professionnelles et syndicales, tant au niveau régional que national, mais également au niveau des sections territoriales, auprès des procureurs par exemple. Cette objectivation de l’action de l’inspection permettrait d’en renforcer la lisibilité institutionnelle, et ce faisant la légitimité et l’efficacité. Quels que soient leurs effets (légitimité pragmatique) et les valeurs qui les animent (légitimité morale), les interventions des inspecteurs du travail ne doivent plus apparaître à leurs différents « publics » comme arbitraires, contingentes, désordonnées voire irrationnelles (légitimité cognitive). Rapportées à des objectifs incontestables (lutter contre le travail illégal, promouvoir l’égalité professionnelle, sensibiliser à la prévention des risques professionnels les plus graves ou les plus fréquents, etc.), les interventions sont présentées comme nécessaires, cadrées et obéissant à des logiques raisonnables et légitimes.

11Initiées à partir de 2005, les campagnes de contrôle pilotées par la DGT s’inscrivent précisément dans cette perspective. Il s’agit tout autant de renforcer la visibilité des priorités de la politique du travail que d’objectiver un certain état des lieux permettant de responsabiliser les branches professionnelles en matière de prévention. Douze campagnes ont été engagées entre 2005 et 2011 et plus de 40 % des contrôles qui s’y sont inscrits ont porté sur les risques chimiques. Pour la DGT, ces campagnes permettent de produire des résultats statistiques tangibles concernant les lacunes de la prévention, qui servent ensuite de ressources, au niveau régional comme au niveau national, pour responsabiliser les organisations patronales :

On va leur dire : « maintenant, voilà les résultats chez vous. Qu’est-ce qu’on fait ? Vous ne voulez pas qu’on soit dans une politique uniquement coercitive. OK. Qu’est-ce qu’on fait quand on constate que 80 % des entreprises ne respectent pas telle obligation ? Si vous ne voulez pas qu’on soit dans le PV, qu’est-ce qu’on fait, quoi ? » [conseiller technique à la sous-direction des conditions de travail de la DGT]

12Ce conseiller technique à la sous-direction des conditions de travail de la DGT fait ici implicitement référence aux « conventions CMR » signées en 2008 par le ministère du Travail, la Cnam-TS, l’INRS et trois organisations professionnelles (UIC, UIMM et Fipec). Au-delà de la portée des engagements pris dans ces conventions, c’est le rôle de l’État qui se trouve interrogé par ces instruments : plutôt que de sophistiquer la réglementation, l’objectif recherché est de renforcer l’efficience de la législation existante par une implication plus forte des organisations patronales et une orientation plus « contractuelle » de l’action publique (Verdier & Vion, 2005). Il s’agit de faire converger les messages de prévention émis par les différents acteurs et institutions de la santé au travail, et de les renforcer par un relais pris par les organisations d’employeurs auprès de leurs adhérents, via une aide technique par exemple. Dans cette action publique singulière, les campagnes de contrôle permettent de produire un diagnostic qui renforce la légitimité des demandes formulées par les pouvoirs publics et incitent les organisations d’employeurs à prendre des engagements.

1.2. L’injonction à la coordination institutionnelle

13La dernière décennie a été marquée par des bouleversements importants dans les rapports que l’administration du travail entretient avec son environnement institutionnel, dont le premier plan Santé au travail de 2005 a esquissé les grandes orientations : développer les connaissances des dangers, risques et expositions en milieu professionnel ; renforcer l’effectivité du contrôle ; refonder les instances de pilotage de la santé au travail ; encourager les entreprises à être acteur de la santé au travail. Selon un responsable de la DGT interviewé, le premier plan est avant tout un « plan institutionnel », visant à mettre en place des structures qui permettent une meilleure coordination institutionnelle, « à reposer le paysage et remettre de la cohérence dans tout ça ».

  • 9 Les contrôleurs de la Carsat sont, eux aussi, répartis en secteurs géographiques. La plupart du tem (...)

14Au niveau régional, cela se traduit par un élargissement important du périmètre des interlocuteurs de la Direccte et une recomposition des rapports entretenus avec l’extérieur. L’administration se trouve moins dans un registre de tutelle, d’imposition du droit, mais recourt davantage à l’incitation et l’accompagnement, à la négociation et à l’animation d’un réseau d’acteurs que la Direccte est chargée de faire vivre. Les évolutions des rapports entretenus avec les services de santé au travail en sont un indice : au traditionnel contrôle via la procédure d’agrément, se substitue aujourd’hui les « contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens », inspirés des politiques de santé publique, dans lesquels les représentants de la Direccte participent, à travers la négociation, à l’élaboration de projets collectifs de service qui s’inscrivent dans le cadre des priorités nationales et régionales de la politique du travail. Une « gouvernance territoriale des risques » (Verdier, 2008) s’affirme, avec des dispositifs de concertation multipolaires et un rôle déterminant de l’acteur public dans l’initiative et la conduite du processus. Dans cette configuration, l’inspection du travail renforce les liens existants avec les Carsat (Caisses régionales d’assurance retraite et de santé au travail), sur un plan institutionnel et en favorisant les pratiques d’échanges d’information sur les entreprises et les priorités d’action respectives9.

  • 10 74 établissements Seveso 2 en 2006, dont 49 seuils hauts et 25 établissements qui stockent et mette (...)
  • 11 Les recherches de L. Bonnaud (2004) sur les inspecteurs des installations classées confirment très (...)

15Plus nouveaux, les échanges avec des institutions publiques étrangères au champ d’action traditionnel du ministère du Travail se développent sur fond de concurrences ou de tensions quant aux prérogatives de chacun. On observe ainsi dans les rapports avec l’agence régionale de santé les mêmes conflits de territoires et de conception de la santé au travail repérés au niveau central (Henry, 2007). Les tensions ne s’expriment pas de la même façon avec les administrations en charge de la protection de l’environnement : l’Autorité de sécurité nucléaire et, surtout, la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal). Les interactions avec ces services s’inscrivent dans le contexte d’une montée en puissance des préoccupations environnementales et d’une démultiplication des normes dans ce domaine. La Haute-Normandie comprend de nombreux territoires marqués par ces problématiques environnementales10. Cela amène les inspecteurs du travail à s’interroger sur les pratiques de contrôle respectives des deux corps d’inspection. Car le constat qui s’impose pour tous ceux que nous avons rencontrés est que la réglementation environnementale est bien mieux connue et respectée que le Code du travail. Certains évoquent les pouvoirs de contrainte de la Dreal qui vont jusqu’à la capacité de fermer un établissement, d’interrompre une activité. D’autres parlent des financements d’ordres divers, qui rapprochent les logiques d’influence de la Dreal de celles de la Carsat, et les éloignent des stratégies d’intervention des inspecteurs du travail. Plus largement, ces derniers constatent que les rapports à l’entreprise ne sont pas les mêmes, selon qu’il s’agit de gérer un risque ou de contrôler des infractions. Certains observent une congruence avec la culture technicienne des responsables hygiène-sécurité-environnement (HSE) qui, de fait, facilite le dialogue et les échanges11. Cela explique a contrario la faiblesse des échanges entre les administrations. Si on échange des informations sur des entreprises qui entrent dans le champ de responsabilité de chacun et si on contribue à l’élaboration d’avis conjoints prévus par la réglementation, les interactions vont rarement au-delà. Le constat d’une complémentarité des contrôles rend moins nécessaire une coordination étroite entre les deux services.

2. Effectivité du droit et cadrage des situations d’intervention

  • 12 L’inspection du travail n’est pas le seul corps de contrôle à devoir ajuster ainsi ses doctrines pr (...)

16On le voit, le décloisonnement administratif porté par la politique du travail confronte les inspecteurs du travail à d’autres façons d’intervenir en entreprise. Il exacerbe à ce titre les dilemmes auxquels les confronte leur activité de contrôle12. Pour « gérer » les situations dans lesquelles ils interviennent, pour faire en sorte qu’elles ne leur échappent pas, ils ont à procéder à de multiples ajustements qui relèvent d’un travail de cadrage des situations. Si des « compétences relationnelles » (Milburn, 2002) aident à stabiliser l’interaction, les enjeux de légitimité cognitive sont au cœur de ce travail qui se déploie selon deux axes : la caractérisation des risques (2.1) et le travail de conviction (2.2).

2.1. La caractérisation des risques et l’épreuve des (savoirs) experts

17La réglementation sur les CMR rend particulièrement problématique le maintien de la fonction traditionnelle de rappel à l’ordre légal :

Si tu rentres dans la logique CMR, tu rentres dans l’entreprise et tu vas commencer par rentrer dans une logique produits, parce que si tu fais un contrôle CMR, tu vas dans une boîte et tu vas aller voir l’employeur, le responsable de production, le responsable de maintenance en disant « dites moi où c’est que vous avez des CMR, et on va regarder ensemble ce que je vais faire pour vous ». [Inspecteur en section]

18Effectuer un contrôle CMR, c’est alors regarder les récipients aux postes de travail, lire les symboles et les phrases de risque sur leurs étiquettes, visiter le local de stockage des produits, recueillir et éplucher des documents réglementaires comme la liste des produits utilisés et les fiches de données de sécurité des agents chimiques utilisés. La hiérarchie des principes de prévention suppose d’axer l’intervention sur la substitution (à défaut de suppression). Le contrôle s’oriente alors vers les justificatifs produits par l’employeur pour prouver qu’il a cherché à substituer : lecture des courriers adressés aux fournisseurs et aux fédérations patronales ou à leurs centres techniques. Et si l’employeur évoque une impossibilité technique, l’agent doit contrôler les résultats des études techniques et cahiers des charges justifiant cette conclusion. La focalisation du contrôle sur une problématique CMR induit de facto un échange avec l’employeur et ses cadres qui place d’emblée le fonctionnaire dans une position fort éloignée des principes d’une activité de contrôle fondée sur le constat du non-respect de la réglementation et la sanction.

19Mais, quelle que soit la posture d’intervention adoptée, l’activité de contrôle suppose déjà de pouvoir caractériser la présence d’un risque CMR dans un espace de travail, ce qui peut se révéler difficile :

Le bruit, on le perçoit et en plus on le mesure assez facilement. La chute de hauteur… Voilà. Mais l’objectivation ou la caractérisation, les valeurs limites… Il y a des fumées de soudage : c’est pas bon. Ceci étant, est-ce qu’il y en a beaucoup, pas beaucoup ? Quelle est la valeur limite ? Qu’est-ce qu’on mesure ? Dans les fumées de soudage, il y a plein de choses. Ça dépend du métal d’apport. Ça dépend du métal soudé. Ça dépend du type de chalumeau. [Responsable DGT]

20La comparaison avec le bruit et les chutes de hauteur pointe la question décisive de la manière dont l’objectivation est équipée, outillée par des instruments de mesure dont les usages doivent être d’ailleurs précisément définis. Si l’agent de contrôle a vocation à intervenir au regard de l’ensemble des matières traitées en droit du travail, il rencontre de sérieuses difficultés sur un certain nombre de problématiques qui supposent la maîtrise d’un savoir spécialisé pour être capable de les identifier, de suggérer des moyens de prévention et de contrôler les initiatives prises par l’employeur. La plupart des agents de contrôle sont en effet issus de formations en droit, ce qui ne les prédispose pas à assimiler facilement les nouveaux savoirs, notamment toxicologiques, qu’exigent les pratiques de contrôle. La formation dispensée à l’issue du concours ne permet que très modérément de compenser ces lacunes.

  • 13 Le nombre d’ingénieurs de prévention était de 71 fin 2011 sur l’ensemble du territoire français (DG (...)
  • 14 Bien qu’elle prenne aujourd’hui une ampleur importante, la présence des médecins inspecteurs région (...)

21Ces exigences nouvelles d’objectivation des risques servent d’argument de promotion du « travail en réseau » (voir supra), qui se traduit par la mise en place à un niveau régional de cellules d’appui à l’activité de contrôle spécialisées en santé au travail et par le recrutement d’experts, ingénieurs de prévention13 et médecins14. Ces cellules sont destinées à assurer un appui scientifique, technique et méthodologique aux agents de contrôle, par exemple à travers des recherches documentaires, la production de documents-supports aux actions de contrôle ou l’accompagnement des agents dans certaines visites. Elles ont la vertu de compenser le manque d’expertise dénoncé sans remettre en cause le caractère généraliste de l’inspection du travail française, auquel sont fortement attachés les agents de contrôle. Elles modifient toutefois radicalement l’exercice du contrôle :

Traditionnellement, on travaille en plus seul. Ça, vraiment, c’est… Dans la façon de travailler, c’est vraiment le petit agent de contrôle, avec son petit cartable qui va visiter une usine tout seul, quoi, avec son bagage technique qui repose uniquement sur le bon sens, et pas du tout sur des connaissances techniques. [Inspecteur en section]

22L’accompagnement des agents de contrôle par des ingénieurs de prévention soulève des questions stratégiques fondamentales : faut-il considérer que certains risques relèvent d’une compétence strictement technique, donc de la responsabilité des ingénieurs de prévention et des médecins, et déposséder ainsi les inspecteurs d’une partie de leurs prérogatives ?

  • 15 Selon un des trois ingénieurs de prévention de la Direccte Haute-Normandie, l’appui scientifique et (...)
  • 16 C’est en tout cas ce que suggère une série d’entretiens actuellement conduits auprès d’inspecteurs (...)

23Même s’il est difficile à quantifier précisément15, le recours à la cellule pluridisciplinaire semble, après plusieurs années, devenu régulier, en Haute-Normandie comme ailleurs16, même si une très grande hétérogénéité caractérise les usages qu’en font les agents de contrôle. Les inspecteurs rencontrés soulignent son apport pour faire face à la complexité de certaines situations : par exemple, lire des documents techniques fournis par les entreprises, apprécier la qualité des évaluations produites par les organismes agréés qui sont amenés à effectuer des mesures dans les entreprises, procéder à des mesures d’atmosphère lors de contrôles, ou participer à la rédaction du volet technique du courrier qui est envoyé à l’employeur à la suite de la visite.

24Cet appui sur les savoirs experts paraît d’autant plus incontournable que, quel que soit le degré d’objectivation atteint, la caractérisation des risques CMR fait très souvent l’objet d’une mise en débat par l’employeur :

[…] vous pouvez, à la différence d’autres risques, partir dans des discussions à n’en plus finir, avec des spécialistes ou avec l’employeur qui va vous dire « en réalité, il n’y en a pas », ou « regardez, il y en a très peu », ou « j’en fais peu », etc., etc. [Responsable DGT]

25Cette contestation peut s’appuyer sur la mobilisation interne d’un groupe d’experts auquel l’agent fait physiquement face lors de ses visites :

Mais des entreprises comme [une grande raffinerie], c’est difficile. Ce n’est pas simple en tant que contrôleur d’aborder une entreprise de cette taille-là. Vous êtes forcément accompagné. On ne circule pas comme ça. En plus, il y a beaucoup de ressources qui vous noient à la rigueur par rapport à ce que vous voulez constater. Vous avez tout un tas de communicants ; vous avez plusieurs responsables sécurité. Après, on peut arriver dans une réunion où il y a dix ingénieurs autour de la table. Et donc là, le contrôleur, il peut être déstabilisé. On ne peut pas dire n’importe quoi. [Ingénieur de prévention, Direccte]

26Au-delà de la caractérisation des risques, un impératif de justification pèse sur les décisions de l’inspecteur qui doivent paraître incontestables, c’est-à-dire non seulement justes du point de vue du droit et éventuellement de la morale, mais aussi pertinentes sous l’angle de la rationalité technico-scientifique.

2.2. Les dilemmes du travail de conviction

27Si le recours aux procès-verbaux est faible (cf. supra), les règles légales servent de ressources argumentatives dans le travail de conviction conduit par les agents au quotidien et qui a pour horizon la menace plus ou moins explicite de sanction :

L’essentiel de notre temps, nous, on le passe à discuter avec un patron dans l’usine et à essayer de le convaincre. Les traces écrites, après, finalement, ça ne fait que récapituler ce qu’on a dit. Et parfois d’ailleurs, on se limite à des explications orales. [Inspecteur en section]

28Le renforcement de la connaissance qu’ont les acteurs sociaux de la législation apparaît comme un gage de son application effective. Mais ce rappel du droit n’est efficace que parce qu’il s’inscrit dans l’horizon d’un recours possible à la contrainte. Or, si le simple fait d’énoncer une observation amène bon nombre d’employeurs à agir, la menace de sanction peut aussi être sans effet. D’ailleurs, l’agent ne maîtrise pas totalement la crédibilité de cette menace. Le positionnement du parquet varie d’une section à l’autre, ce qui a des conséquences importantes sur la façon dont peut s’envisager le travail de conviction :

Ici par exemple, c’est une section qui met beaucoup de PV parce que les relations avec le parquet sont bonnes. Le parquet suit ; il comprend que le droit du travail est important. […] Ce qui est important, c’est d’avoir de bonnes relations avec le parquet. Si le parquet classe, euh… Au niveau crédibilité, l’inspecteur du travail, à part trois courriers à menacer telle entreprise de faire ça, et l’affaire est classée. […] La seule chose qu’on puisse faire, c’est leur proposer des procédures qui soient bonnes. Donc bien caractériser et n’utiliser ça qu’en tant que bombe atomique. Ce qui implique, bien évidemment, dans la logique de dissuasion que, quand on doit l’utiliser, on l’utilise. Sinon encore une fois on perd toute crédibilité à dire à un employeur dans trois courriers qu’on va lui mettre un PV et qu’on ne lui met pas. [Inspecteur du travail]

  • 17 Cette idée du procès-verbal comme constat d’échec est déjà présente dans les débats des années 1970 (...)

29La métaphore nucléaire proposée ici éclaire la manière dont les relations avec le parquet fondent la crédibilité des menaces de sanction. Le recours effectif au parquet est plutôt l’exception. Comme la bombe atomique, il reste une arme de dissuasion. La contingence des relations entretenues avec le parquet réduit d’ailleurs le recours aux procès-verbaux. La crainte que le parquet les classe trop souvent sans suite pousse les inspecteurs à en faire peu usage, pour ne pas risquer de saper leur capacité d’influence sur les employeurs. La transmission d’un procès-verbal au parquet peut aussi être vécue sur le mode du constat d’échec17.

30La qualité des relations avec le parquet ne tient pas qu’à la compétence juridique de l’inspecteur, au souci qu’il attache au formalisme légal des documents transmis au parquet, sur lesquels insiste N. Dodier (1988). Elle tient aussi, comme le suggère l’extrait d’entretien cité, à la capacité des inspecteurs du travail, à un niveau local (individuel) ou régional (collectif), à rendre lisible leurs actions, c’est-à-dire à en renforcer la légitimité cognitive.

31Le recours aux tribunaux étant très rare, le travail de conviction articule essentiellement, à travers les discussions, les lettres d’observations et les mises en demeure, conseils, négociations et menaces. Il prend d’ailleurs des formes variées en fonction de l’interlocuteur patronal. Généralement, dans les grandes entreprises dans lesquelles un service HSE existe, l’inspecteur du travail se contente de rappeler les obligations légales sans s’engager davantage dans la formulation de recommandations sur ce qu’il conviendrait de faire pour mettre un terme à l’exposition des salariés. Un simple rappel à l’ordre (« un coup de projecteur sur certaines matières particulières qui ne sont pas assez avancées ») est jugé suffisamment efficace pour que la dynamique interne portant la démarche préventive « marche toute seule » (selon un inspecteur en section).

32Dans de nombreux cas, la frontière entre travail de conviction et accompagnement est toutefois difficile à tracer. L’inspecteur peut être rapidement amené à préciser les démarches que l’employeur doit accomplir pour se mettre en conformité :

Ça s’est technicisé quand même. Et la demande sociale, y compris par les délégués du personnel, par les salariés eux-mêmes, y compris par l’employeur, c’est une réponse technique qu’ils veulent. [Inspecteur, Direccte]

[…] soit tu accompagnes des projets qui étaient déjà en cours, soit tu leur dis « vous allez voir votre fournisseur de produits chimiques pour qu’il vous trouve ça, ça et ça. » [Inspecteur en section]

33Dans certaines situations, l’inspecteur du travail peut être perçu comme un expert susceptible de valider a priori les décisions que l’employeur s’apprête à prendre. En réponse à une mise en demeure de changer un système de captage des fumées, l’inspecteur reçoit un courrier lui demandant de valider le devis reçu : « Ils disent : “voilà, on a trouvé un truc, quelqu’un nous a fait un devis, etc.” Et par contre ils nous demandent à nous de valider, pour dire que ce sera efficace. » Un autre inspecteur évoque une réaction similaire de la direction d’une grande entreprise industrielle suite à son intervention : « Ils m’ont remercié de les avoir audités et j’ai essayé de leur faire comprendre que moi je fais des contrôles, ce qui n’est pas tout à fait pareil ! » Ces deux cas illustrent la manière dont l’agent peut être perçu quand justement il cherche à évaluer la capacité du management à maîtriser l’activité de travail sur l’ensemble du process : la frontière entre contrôle et audit devient poreuse aux yeux de l’encadrement.

34L’injonction à faire ne suffit d’ailleurs pas toujours à activer la prévention, nécessitant dans de nombreux cas un accompagnement plus important que l’inspecteur ne le souhaiterait. Mais cette implication est un glissement qu’il n’est pas évident d’éviter. Un positionnement trop distant peut être mal perçu, y compris par les représentants du personnel. L’inspecteur se retrouve parfois dans la position inconfortable de celui qui rappelle les objectifs à atteindre sans se soucier de la façon dont ils peuvent l’être, celui qui formule une injonction, mais pas de conseil :

Et puis nous, on est un peu vécu comme l’administration qui ouvre son parapluie. C’est en gros « vous nous dites qu’il y a un problème, mais vous ne savez pas trop, mais vous nous l’aurez dit ». Ce n’est pas top de se retrouver dans cette position. Après, ce n’est pas forcément à nous de trouver des solutions. [Inspectrice en section]

35Le scandale de l’amiante est présent en filigrane dans ces remises en cause de l’administration. Pour certains, les initiatives prises par le ministère du Travail au cours de la seconde moitié des années 2000 peuvent être interprétées comme une tentative pour se prémunir de toute nouvelle remise en cause, en faisant porter la responsabilité de la santé des salariés sur les autres acteurs, les employeurs au premier chef. Mais inversement, endosser un rôle d’impulsion d’une démarche collective, dont l’inspecteur peut dès lors paraître le garant, n’est pas évident.

36Par ailleurs, la focalisation du contrôle sur les CMR amène souvent les inspecteurs à entrer dans un débat de nature technique dans lequel l’employeur possède finalement de nombreuses ressources argumentatives et la légitimité de l’agent de contrôle n’est pas d’emblée reconnue. Construire cette légitimité est même une condition nécessaire pour influencer les pratiques dans les entreprises, comme le suggère la citation mise en exergue de cet article. La crédibilité de l’agent de contrôle est très directement liée à la maîtrise de l’expertise et à un usage incontestable des savoirs : il s’agit de se mettre dans une position de pédagogie des demandes (« faire comprendre »), qui nécessite, pour être efficace, de ne souffrir aucune contestation. Une ouverture à la discussion qui ne doit pas glisser vers la mise en débat, tel est l’enjeu stratégique de l’intervention des agents de contrôle en matière de CMR.

  • 18 Ce qui est décrit ici à propos des risques CMR apparaît sans doute encore plus nettement dans le ca (...)

37Cet enjeu se formule d’autant plus nettement aujourd’hui que, face aux nouvelles exigences sanitaires et réglementaires, ce travail de conviction doit composer avec la nécessité de coopérer avec d’autres métiers18. L’évolution n’est ici pas évidente. Les ingénieurs de prévention des Direccte peuvent certes renforcer la pertinence de ce qu’exige l’inspecteur du travail, en introduisant un principe de réalité dans son raisonnement :

Nous, on est simplement observateur et conseil auprès de l’agent de contrôle, en lui disant simplement « là, tu vas un peu trop loin. L’employeur ne pourra jamais faire ce que tu lui demandes », ou au contraire « tu peux aller beaucoup plus loin parce que l’employeur est en train de te balader techniquement ». […] Et nous, c’est là qu’on va conseiller l’agent de contrôle. On va lui dire « il y a des possibilités réelles de faire ; il a différents moyens à disposition ». [Ingénieur, Direccte]

38Mais l’appréciation de la situation ne se fonde jamais exclusivement sur des arguments techniques. D’après le Code du travail, l’employeur est tenu de réduire l’utilisation d’un agent CMR sur le lieu de travail lorsqu’elle est susceptible de conduire à une exposition, notamment en le remplaçant, dans la mesure où cela est techniquement possible, par une substance, une préparation ou un procédé qui, dans ses conditions d’emploi, n’est pas ou est moins dangereux pour la santé ou la sécurité des travailleurs. La difficulté consiste alors à caractériser cette impossibilité technique. Celle-ci peut renvoyer à la qualité du produit, comme chez les verriers de la vallée de la Bresle, ou aux exigences techniques fixées par les clients :

Par pragmatisme il y a des choses sur lesquelles il ne faut pas substituer jusqu’au bout. Y a des choses sur lesquelles il n’y a pas de questions à se poser. Pour faire du produit nettoyage, tant que ça nettoie, on peut substituer. Sur d’autres choses, il y a tout un tas de cahiers des charges qui font… Pour la pharmacie, il y a la pharmacopée qui impose certains types de matériaux, certains types de mélanges qui font que les obligations de substitution sont beaucoup plus dures. [Inspecteur en section]

39La prise en compte des normes techniques et du cahier des charges ne s’inscrit dès lors plus seulement dans une évaluation de l’impossibilité technique, puisqu’elle porte l’attention sur les conséquences économiques :

Une entreprise me dit qu’il y a un cahier des charges. Je ne vais pas lui dire : « Négociez. C’est pas mon problème. » C’est la limite que je me fixe. C’est discutable encore une fois. […] C’est en général ce que les agents de l’inspection du travail se fixent parce qu’il y a des réalités économiques qui sont là quand même. [Inspecteur en section]

  • 19 Cela relativise l’idée suggérée par N. Dodier d’une assez grande liberté avec laquelle l’inspecteur (...)

40Ces considérations économiques rendent particulièrement délicat le positionnement des agents de contrôle. Les inspecteurs font fréquemment part de chantages à l’emploi de la part de l’employeur pour se soustraire aux obligations réglementaires. Dans une telle stratégie, l’employeur trouve facilement le soutien des salariés pour ne pas suivre les recommandations de l’inspecteur, perçu alors comme « celui qui empêche de travailler ». C’est aussi par anticipation de la décision du parquet que les inspecteurs du travail intègrent les arguments économiques dans leur appréciation de la situation : quel que soit donc le crédit qu’ils leur accordent, ils se trouvent désarmés s’ils anticipent que le parquet ne donnera pas suite à leurs initiatives19. Dans ces cas, la menace de sanction perd de sa crédibilité, et l’agent de contrôle en usera avec parcimonie.

Conclusion

41L’analyse des stratégies de contrôle en matière de risques CMR fait apparaître un rapport ambivalent aux savoirs scientifiques. L’engagement dans une discussion argumentée sur l’ampleur des risques et les dispositifs à mettre en place pour les prévenir met d’emblée l’agent de contrôle dans une position délicate où la capacité à imposer sa propre définition de la situation suppose le renforcement de sa « légitimité cognitive ». À cet égard, l’intervention représente une épreuve au cours de laquelle les agents de contrôle apparaissent encore aujourd’hui comme des « petits experts » (Dodier, 1988). Certes, les évolutions institutionnelles visent à compenser progressivement la radicalité de ces épreuves, à travers le développement des formations, de la programmation des contrôles, du « travail en réseau » et des partenariats institutionnels. Mais l’engagement des agents dans la prévention des risques à effets différés débouche sur une diversité de pratiques, qui semble d’ailleurs moins tenir à des figures identitaires contradictoires (Kaddouri, 2012), qu’à la contingence des processus sociaux dans lesquels ils interviennent et dont ils sont amenés à évaluer la qualité pour définir leur intervention.

42À cet égard, la politique du travail promue depuis 10 ans peut avoir des effets contradictoires, dans la mesure où elle affecte les conditions dans lesquelles peut se construire le jugement sur les situations de relations professionnelles, et ainsi l’autonomie professionnelle des agents de contrôle. Ce jugement se forme en effet à partir d’un diagnostic global de la situation ; il relève de la forme conjecturale de l’intuition court-circuitant l’inférence pour trier les problèmes possibles sur lesquels faire porter l’intervention et hiérarchiser les priorités. La formulation veut renvoyer ici aux deux composantes de l’autonomie professionnelle identifiées par F. Champy dans le contenu cognitif de l’activité elle-même : « D’abord, la dimension conjecturale de l’activité révèle la marge d’interprétation des cas étudiés qui est laissée aux professionnels. La seconde composante de l’autonomie concerne la capacité à délibérer sur la hiérarchie des fins et sur le contenu précis de ces fins, mais à l’intérieur de la contrainte donnée par les fins générales de l’activité. » (2009, p. 90) Or ces deux composantes se trouvent entamées par la politique du travail. D’un côté, la capacité à délibérer sur la hiérarchie et le contenu des fins est contestée, du moins limitée, par l’orientation managériale vers une programmation des contrôles et une évaluation de l’activité des agents qui ne se limite plus à un simple comptage des actes, mais entre dans le contenu même des interventions. De l’autre, la marge d’interprétation des cas est réduite par l’appui rendu de plus en plus nécessaire (ou simplement contraint) sur des savoirs scientifiques spécialisés, voire des expertises réalisées par des spécialistes. On est ici très loin de la banalisation du recours à l’expertise observée dans l’institution judiciaire, déstabilisée notamment par l’explosion du contentieux, et qui cherche ainsi à restaurer sa légitimité et son efficacité par un renforcement de l’autorité de ses décisions (Dumoulin, 2007). Dans ce cas, l’appui sur les experts participe d’une externalisation d’activités perçues comme relevant de la préparation de la décision, censée permettre aux juges de se recentrer sur les fonctions de décision et d’application du droit. Dans le cas de l’inspection du travail, une telle division du travail paraît inconcevable. Cet appui expert tend à parcelliser le point de vue sur l’entreprise et à standardiser les interventions. Il peut aussi conduire à proposer une définition concurrente du problème, de son ampleur, de sa priorité. Les réticences des agents de contrôle ne peuvent donc pas être interprétées comme une défense corporatiste d’un exercice « quasi libéral » du métier, et l’attachement au caractère généraliste de l’inspection du travail française prend dès lors une signification moins conservatrice que celle qui lui est généralement prêtée.

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Notes

1 Une section rassemble un inspecteur du travail, deux contrôleurs et un secrétariat. Le premier prend en charge l’inspection des entreprises de plus de 50 salariés d’un territoire donné, les seconds se voient attribuer les petites entreprises. Dans la suite du texte, le terme « inspecteurs du travail » désigne indissociablement les deux types d’agents de contrôle.

2 Le droit définit des moyens d’action dont le degré de coercition est croissant. Un moyen d’action n’est utilisé que lorsque les autres moyens n’ont pas exercé l’influence escomptée sur l’employeur.

3 Même si le ministère chargé du travail existe depuis 1906, l’affirmation (ou la réaffirmation) d’une politique du travail, comme pendant des politiques de l’emploi, est relativement récente. Elle se manifeste notamment par l’élaboration chaque année depuis 2003 d’une « directive nationale d’orientation » et par la création en 2006 de la Direction générale du travail « chargée de l’élaboration, du suivi et de la mise en œuvre des orientations, des règles et plans d’action en matière d’amélioration des conditions de travail, de prévention et de protection des salariés contre les risques professionnels ». Comme cet énoncé l’indique, les problématiques de santé au travail sont au cœur de cette « politique du travail ».

4 Pour une part importante, cette croissance résulte mécaniquement de la fusion des quatre corps d’inspection du travail. Les recrutements « nets » sont de 94 inspecteurs et de 262 contrôleurs.

5 Deux tiers des observations notifiées aux employeurs et la moitié des procès-verbaux.

6 En 1992, la réglementation relative à la santé-sécurité représentait près de la moitié des constats effectués et moins d’un tiers des procès-verbaux (ministère du Travail, 1994).

7 Cette évolution n’est pas sans évoquer le développement plus général des compétences d’interface et le recours de plus en plus ordinaire à la communication dans le travail pour ajuster en permanence l’action de chacun autour d’une même compréhension des problèmes, que P. Zarifian (2001) associe au « modèle de la compétence ».

8 A. Debar (2009) souligne les réticences des agents à renseigner la base de données sur leurs interventions.

9 Les contrôleurs de la Carsat sont, eux aussi, répartis en secteurs géographiques. La plupart du temps, cette coordination se manifeste par une répartition tacite des compétences : les obligations réglementaires aux inspecteurs du travail, la recherche d’une solution technique aux contrôleurs de sécurité. Les agents se contentent alors d’échanger des informations. Dans certains cas particulièrement alarmants, l’intervention de chacun peut être davantage concertée.

10 74 établissements Seveso 2 en 2006, dont 49 seuils hauts et 25 établissements qui stockent et mettent en œuvre des quantités significatives de produits dangereux.

11 Les recherches de L. Bonnaud (2004) sur les inspecteurs des installations classées confirment très largement ce constat d’un dialogue entre experts qui minimise très fortement la fonction de contrôle.

12 L’inspection du travail n’est pas le seul corps de contrôle à devoir ajuster ainsi ses doctrines professionnelles. Ses transformations évoquent une évolution plus générale des orientations données aux missions de contrôle, que connaissent aussi les douaniers, les inspecteurs des impôts ou les inspecteurs URSSAF.

13 Le nombre d’ingénieurs de prévention était de 71 fin 2011 sur l’ensemble du territoire français (DGT, 2013).

14 Bien qu’elle prenne aujourd’hui une ampleur importante, la présence des médecins inspecteurs régionaux du travail dans les Direccte n’est pas nouvelle. Ces médecins assurent un rôle d’appui technique aux services de l’inspection du travail, ainsi qu’un rôle de conseil, d’animation, d’information et de formation des médecins du travail.

15 Selon un des trois ingénieurs de prévention de la Direccte Haute-Normandie, l’appui scientifique et technique représente 70 % de son activité.

16 C’est en tout cas ce que suggère une série d’entretiens actuellement conduits auprès d’inspecteurs du travail d’autres régions.

17 Cette idée du procès-verbal comme constat d’échec est déjà présente dans les débats des années 1970, avancée par ceux pour qui l’inspecteur doit obtenir un résultat principalement par la persuasion (Auvergnon, 1998).

18 Ce qui est décrit ici à propos des risques CMR apparaît sans doute encore plus nettement dans le cas des risques psychosociaux.

19 Cela relativise l’idée suggérée par N. Dodier d’une assez grande liberté avec laquelle l’inspecteur fixe sa posture : « Sanctionner des faits dans une entreprise, c’est décider d’inclure ou non dans le jugement l’appréciation des coûts demandés à celle-ci pour l’installation d’un dispositif nécessaire à la réparation des défauts de sécurité. […] En définissant les circonstances pertinentes, l’inspecteur définit la réalité sur laquelle il ouvrira et fermera les yeux » (1988, p. 12). La situation de relations professionnelles oppose à cet égard différentes limites à l’autonomie de réflexion de l’inspecteur du travail.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Arnaud Mias, « Autonomie des agents et légitimité de l’inspection du travail », La nouvelle revue du travail [En ligne], 7 | 2015, mis en ligne le 11 décembre 2015, consulté le 30 mars 2017. URL : http://nrt.revues.org/2314 ; DOI : 10.4000/nrt.2314

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Auteur

Arnaud Mias

IRISSO – Paris Dauphine

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