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Champs et contrechamps

Mettre en lumière les zones d’ombre du service public de l’emploi

Highlighting grey areas in public employment service
Luz sobre las zonas oscuras del servicio público del empleo
Claire Vivés

Résumés

Pôle emploi ne quittez pas et Les Règles du jeu sont deux documentaires donnant à voir le traitement du chômage. Croiser ces deux œuvres met en évidence l’existence d’un contraste fort - à l’avantage du privé - entre les situations de travail pour les agents et d’accompagnement pour les demandeurs d’emploi entre l’opérateur public, Pôle emploi, et un opérateur privé. En complétant l’intelligibilité apportée à la réalité par les documentaristes avec la mobilisation des connaissances sociologiques, nous montrons que ce contraste résulte des choix d’organisation du travail et des moyens différenciés accordés aux deux opérateurs. Plus largement, cette démarche nous permet d’interroger la mission d’accompagnement des chômeurs et la dimension publique du service public de l’emploi pour illustrer la déstabilisation qui touche cette institution.

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Texte intégral

  • 1 Je tiens à remercier les membres du comité de rédaction pour leur relecture des versions précédente (...)
  • 2 Nora Philippe, Pôle emploi ne quittez pas, documentaire de 78 min, 2015, disponible en DVD diffusé (...)
  • 3 Claudine Bories et Patrice Chagnard, Les Règles du jeu, documentaire de 106 min, 2015, Happiness di (...)

1Deux documentaires sortis récemment portent sur l’aide au retour à l’emploi apportée aux chômeurs1. Dans Pôle emploi ne quittez pas2, la réalisatrice Nora Philippe a posé sa caméra plusieurs mois dans l’agence Pôle emploi de Livry-Gargan en faisant le choix de la tourner davantage vers les agents que vers les demandeurs d’emploi. Dans le second, Les Règles du jeu, réalisé par Claudine Bories et Patrice Chagnard3, on voit l’accompagnement par une entreprise privée – Ingeus – de quatre jeunes chômeurs qui bénéficient d’un accompagnement intensif dans le cadre d’un dispositif de politique publique qui s’intitulait le « contrat d’autonomie ». Les deux films sont tournés quasi exclusivement dans les locaux des structures d’accompagnement et montrent des interactions entre chômeurs et professionnels ou entre professionnels. Or, ce qui frappe, et ce que les documentaires permettent de mettre en valeur, c’est le contraste « d’ambiance » au sein de chacune des structures. Autrement dit, les différences dans l’accueil des demandeurs d’emploi et dans les conditions de travail des agents. Là où, dans Les Règles du jeu, un petit nombre de jeunes entre dans des locaux calmes et spacieux, Pôle emploi ne quittez pas est scandé par une séquence de file d’attente de demandeurs d’emploi qui s’engouffrent dans l’agence. On y voit également des interactions entre demandeurs d’emploi et conseillers qui échangent dans un grand hall d’accueil enveloppés d’un brouhaha de gens qui attendent. Autre différence : les conseillers dans Les Règles du jeu sont filmés quasi exclusivement occupés à accompagner les demandeurs d’emploi alors que dans Pôle emploi ne quittez pas l’accompagnement est une activité parmi d’autres pour les agents de Pôle emploi. On ne voit dans Pôle emploi ne quittez pas que peu de scènes d’entretiens individuels et au cours d’un entretien de recrutement d’une conseillère, une candidate est prévenue qu’elle sera frustrée si elle postule à Pôle emploi pour accompagner des demandeurs d’emploi à partir d’entretiens réguliers. Alors que dans Les Règles du jeu, les jeunes utilisent les locaux pour faire leurs démarches de recherche d’emploi où ils disposent des outils nécessaires (téléphone, ordinateur, enveloppes et timbres, etc.), Pôle emploi apparaît comme un lieu de passage, les téléphones ne permettent d’appeler que le numéro nécessaire à l’inscription (qui ne peut se faire que par téléphone), le documentaire montrant à un moment qu’une photocopieuse et des ordinateurs mis à disposition des chômeurs dans le hall d’accueil sont en panne (58’). L’impression générale qui en ressort est qu’Ingeus et Pôle emploi ont des activités similaires, mais qu’il existe des différences importantes dans les conditions de travail des personnels et d’accueil des demandeurs d’emploi, à l’avantage du privé.

2L’intérêt de ces films est de donner à voir une facette du traitement du chômage, les services d’aide aux demandeurs d’emploi. Alors que l’annonce des chiffres du chômage est un événement médiatique et politique mensuel, très rares, voire inexistantes, sont les occasions de voir vivre Pôle emploi et plus largement comment sont traités les chômeurs et comment travaillent les personnes qui « contribuent au service public de l’emploi ». Un des apports de ces deux documentaires – et non des moindres – et de donner de la matière pour connaître et débattre sur le traitement politique du chômage. Si l’emploi est dans toutes les bouches et fait figure de préoccupation incontournable, les débats sur le traitement des chômeurs et donc les conditions de travail des agents qui les accompagnent sont, si ce n’est absent, d’une extrême pauvreté au regard des enjeux de justice sociale qu’ils portent au quotidien. Au-delà de la question du chômage, ces films donnent également à voir et à penser la « modernisation » en cours des services publics et les défaillances qui en découlent pour les agents comme pour les usagers.

3Du point de vue législatif, Pôle emploi et Ingeus sont tous deux membres du service public de l’emploi (SPE) et ont une mission similaire : aider au retour à l’emploi. Cependant, la confrontation des deux films permet de mettre en évidence l’existence de fortes variations dans l’exercice de cette mission. Ceci conduit à s’interroger sur ce que signifie la prise en charge publique de l’aide au retour à l’emploi. En quoi consistent ces activités ? En quoi s’agit-il d’un service public ? Quels en sont les principes directeurs ? Que disent ces films et leur confrontation de la prise en charge des demandeurs d’emploi par le service public de l’emploi ?

4Afin d’éclairer ces questions, nous mobilisons chaque documentaire pour analyser ce qu’il nous dit du traitement du chômage et nous les confrontons. Ceci nous conduit à aborder ces films sous un angle spécifique puisque ces questions sont un point de rencontre évident entre ces deux œuvres, mais ne constituent pas le sujet exclusif et central de chacune. Nous interrogeons la manière dont ces documentaires rendent compte de ce service public en les confrontant aux enquêtes de terrain que nous avons réalisées au sein du SPE, notamment pour une thèse en sociologie sur la genèse et l’institutionnalisation de l’externalisation du placement en France (Vives, 2013).

5Ces deux films ont en commun de filmer le travail au sein de Pôle emploi et d’Ingeus. Aucune voix off ou aucune information supplémentaire à celle figurant dans les scènes filmées n’est apportée. Le sens donné aux images et aux sons vient essentiellement du travail de montage, mais ce choix d’écriture filmique conduit les réalisateurs à ne donner aucune information sur le contexte, aucune analyse générale qui permette de situer la réalité filmée dans le service public de l’emploi. La démarche du documentariste et celle du sociologue ont en commun de chercher à éclairer une réalité. Dans cet article, en plus d’interroger ce qui est montré et masqué par les documentaristes, nous proposons d’ajouter de l’intelligibilité à celle déjà apportée par les documentaristes en contextualisant les images et en mobilisant les connaissances sociologiques relatives à l’évolution du service public de l’emploi. Partant de l’affirmation de Durand et Sebag selon laquelle, dans les documentaires, les personnages incarnent des situations signifiantes et révélatrices au-delà d’eux-mêmes (Durand & Sebag, 2009), nous pensons que la portée significative peut être accrue en situant ces personnages concrets dans un contexte plus large, notamment institutionnel et managérial. Il nous semble éclairant d’apporter des précisions sur les logiques d’externalisation à l’œuvre au sein du service public de l’emploi ainsi que sur ces deux opérateurs et leur fonctionnement différencié. Alors que Pôle emploi est un opérateur public qui a pour mission d’inscrire et d’accompagner l’ensemble des chômeurs, Ingeus est une multinationale australienne spécialisée dans les activités d’accompagnement des demandeurs d’emploi. Les prestations de service pour lesquelles des institutions du service public de l’emploi sont commanditaires consistent à délivrer un accompagnement renforcé à un nombre restreint de bénéficiaires et d’être rémunérées en fonction des résultats obtenus. Ce nombre restreint est destiné à assurer la qualité de l’accompagnement et explique le coût supérieur de ces prestations externalisées rapporté à celui de l’opérateur public.

6Après avoir analysé ce que les deux documentaires et leur confrontation donnent à voir du traitement public du chômage, nous interrogeons la signification des moyens différenciés dont disposent Ingeus et Pôle emploi et le traitement différencié des demandeurs d’emploi.

1. Un accompagnement vers l’emploi qui présente des différences, mais repose sur une orientation identique

7Cette première partie confronte les deux documentaires dans ce qu’ils montrent de la prise en charge publique de l’aide au retour à l’emploi des chômeurs.

1.1 Opérateurs publics et privés font-ils la même chose ?

8Les deux opérateurs ont pour mission de faire sortir du chômage des demandeurs d’emploi. Pourtant, d’après les documentaires, ils réalisent des activités très différentes pour y parvenir.

9Pôle emploi ne quittez pas montre le quotidien d’une agence, de l’ouverture des portes aux demandeurs d’emploi au départ des agents en fin de journée. Les journées de travail des agents apparaissent faites d’activités d’accueil des demandeurs d’emploi, d’entretiens, de réunions, de démarches pour inscrire les demandeurs d’emploi en formation ou pour les placer sur des contrats aidés. Les scènes d’activités bureaucratiques d’inscription, de classement, de reporting, etc. sont très nombreuses. Sans nier les effets des choix de la réalisatrice, l’accompagnement ne représente qu’une très faible part de l’activité des agents de Pôle emploi, ce que corroborent les enquêtes de terrain (Pillon, 2014). Le spectateur est mis en position d’observateur au sein de l’agence, sans disposer d’informations sur le contexte. L’impression qui domine est celle de la non-maitrise par les agents du déroulement de leur journée, débordés par les activités essentiellement administratives qui se succèdent. Dans Les Règles du jeu, les conseilleurs filmés sont occupés à faire des entretiens avec des jeunes qu’ils suivent de manière régulière, à organiser des simulations d’entretiens d’embauche, à prospecter les entreprises directement ou pour accompagner les jeunes à le faire.

10Du point de vue juridique, depuis la loi de « programmation pour la cohésion sociale » du 18 janvier 2005, ces deux opérateurs dont l’un est de statut public et l’autre privé sont considérés comme « contribuant » au service public de l’emploi. Cette loi a mis fin au monopole de placement dont bénéficiait l’ANPE et dispose qu’opérateurs publics et privés peuvent réaliser des activités d’accompagnement et de placement. Les deux opérateurs ont la même mission et les mêmes obligations au titre de leur appartenance au service public de l’emploi. Dans Les Règles du jeu, les réalisateurs n’explicitent pas qu’ils filment un opérateur privé qui s’est vu confier la réalisation d’une mission de service public. Le spectateur devine qu’Ingeus est payé sur fonds publics. Que ce soit dans l’un ou l’autre des documentaires, ces obligations sont passées sous silence et plus largement cette appartenance au service public de l’emploi. Si, public et privé ont une mission commune, les méthodes pour l’accomplir ne semblent pas les mêmes. Outre les différences dans les activités montrées, dans le premier documentaire, les jeunes reçoivent un suivi individualisé et continu alors que dans le second, on ne voit jamais de situation d’entretien où un chômeur serait reçu deux fois.

11Opérateurs publics et privés réalisent tous deux une mission commune, mais de manières différentes. Ces variations reflètent-elles, pour autant, une philosophie différente de l’accompagnement ?

1.2 Qu’est-ce qu’aider un demandeur d’emploi ?

12Ces différences d’activités invitent à s’interroger sur ce que les films nous montrent du traitement public des demandeurs d’emploi. Quels sont ces services qui leur sont apportés, souvent regroupés sous le terme très flou d’« accompagnement » ?

13D’après Pôle emploi ne quittez pas, une grande partie des tâches de Pôle emploi a trait à des missions administratives d’inscription et d’indemnisation des demandeurs d’emploi. Le choix est fait de montrer des scènes d’interaction entre collègues qui portent souvent sur les difficultés à faire le travail demandé. Il y a peu de scènes d’entretiens filmées et les extraits sont toujours très courts, au point qu’il n’est pas possible d’identifier les ressorts mobilisés par les conseillers pour accompagner : il s’agit dans bien des cas de ne proposer que des formations courtes ou des emplois aidés. Des interactions entre demandeurs d’emploi et conseillers lors des entretiens, il ressort toujours une difficulté à aider les demandeurs d’emploi à réaliser leur souhait : un juriste étranger se voit opposer l’impossibilité de faire reconnaître ses diplômes et est envoyé vers des emplois non qualifiés, un homme désireux de bénéficier d’une formation déjà sélectionnée voit son projet menacé par les retards dans l’obtention des financements, une personne en reconversion suite à des problèmes de santé est mise en garde contre les risques de problèmes similaires dans son nouveau projet professionnel. Bien que non responsables de ces différentes difficultés, les agents de Pôle emploi n’ont pas les moyens de les dépasser.

14À l’inverse, les activités montrées dans Les Règles du jeu concernent exclusivement l’accompagnement. Le documentaire montre la continuité qui s’installe dans la relation entre le jeune accompagné et la conseillère. Même s’il n’y a pas d’indications précises, la succession des rencontres suggère que les rendez-vous sont fréquents. Cet accompagnement présente trois caractéristiques : il est maternant, il est destiné à une mise en conformité et il concerne des dimensions non professionnelles. Les jeunes accompagnés au sein d’Ingeus disposent d’un conseiller référent, c’est à dire d’une même personne qui les accompagne pendant leur présence au sein de la structure. Les conseillères disent aux jeunes ce qu’ils doivent faire, même si l’une joue sur l’autorité et l’autre sur la séduction. Au fil des très nombreux entretiens filmés, l’accompagnement semble destiné à préparer le jeune à l’exercice de recrutement en le mettant en conformité avec un profil imaginaire de candidat idéal. Les interactions entre les jeunes et leurs conseillères n’ont pas le même contenu que des relations d’ordre professionnel : les conseillères parlent aux jeunes de leur vie familiale, de ce qu’ils sont en droit d’espérer pour l’avenir, etc. De manière générale, les chômeurs ne semblent pas considérés comme des personnes à la recherche d’un emploi, mais comme des jeunes éloignés de la vie professionnelle. De ce point de vue, la scène montrant un échange entre Lolita – une des quatre jeunes filmés – et la personne assurant l’accueil chez Ingeus est très éloquente. Celle-ci lui parle avec une voix aigüe et l’invite à quitter son bonnet pour ne pas avoir trop chaud, comme certains le feraient avec des enfants en bas âge. Les scènes d’entretien mettent à la fois en lumière la psychologisation de l’accompagnement et le fait que l’accompagnement délivré est identique, quel que soit l’emploi recherché. De plus, alors qu’il s’agit toujours d’emplois non qualifiés, la manière de préparer les jeunes aux épreuves de sélection du recrutement est déconnectée des activités à réaliser dans l’emploi recherché. Les exigences relayées sont particulièrement précises et le jeune semble soumis à un employeur imaginaire encore plus exigeant et contraignant que dans le cadre d’une relation de subordination classique. Le contrôle social fait figure de pilier de l’accompagnement, encore renforcé par la manière dont sont tournées les images. Que ce soit dans l’injonction à ne pas porter des baskets lors d’un entretien d’embauche ou dans la critique de la manière dont Lolita doit tenir son sac au cours de l’entretien, le film montre que les conseillers prescrivent aux jeunes des comportements dont on ne voit pas la nécessité pour être recruté et encore moins pour occuper un emploi. Le positionnement des réalisateurs vis-à-vis de ce contrôle social n’apparaît pas clairement, particulièrement dans le cas de Lolita, souvent filmée en très gros plan en train de faire des choses « qui ne se font pas » (mâchonner son piercing, avec des traces de chocolat chaud autour de la bouche, vêtue d’un jogging qui met en évidence son surpoids, etc.). Ces images donnent à penser qu’ils pourraient être le relai des normes que les conseillers veulent diffuser.

15Le retour à l’emploi apparaît ainsi comme conditionné au fait de se conformer à des règles sociales et non à disposer de compétences et de qualification à mobiliser dans le travail. Pôle emploi ne quittez pas ne permet pas de réfléchir sous cet angle à l’accompagnement, mais met en lumière l’impuissance des agents à aider les chômeurs.

1.3 Quel positionnement de l’accompagnement vis-à-vis des entreprises ?

16Quel que soit le contenu des services délivrés, l’objectif commun affiché est de faire retourner à l’emploi les chômeurs. Or, dans les deux documentaires, l’activité des opérateurs semble plus tournée vers elle-même qu’orientée vers les entreprises. Cette impression tient notamment au fait que la quasi-totalité des scènes des deux documentaires se déroule dans les locaux des opérateurs. Ceci renvoie à l’activité même d’accompagnement qui vise à la fois à élaborer avec le demandeur d’emploi un « projet (de retour à l’emploi) réaliste et réalisable » tout en étant construite en faisant abstraction de l’environnement dans lequel se trouve le chômeur. Ceci correspond à une caractéristique plus générale des politiques d’emploi : parallèlement à l’apparition du chômage de masse et de longue durée, des dispositifs de politiques publiques ont été élaborés pour intervenir sur les demandeurs d’emploi plutôt que sur les offreurs (Castra, 2003). Au regard des politiques menées, les conseillers ont finalement « peu de prise sur le marché du travail et les exigences des employeurs » (Divay, 2012, 48). Les documentaristes montrent de manière particulièrement suggestive que l’accompagnement vise à transformer le demandeur d’emploi, les autres éléments (conjoncture, exigences des employeurs) sont considérés comme une donnée. Le demandeur d’emploi est sommé de s’adapter à un marché du travail dont les exigences sont acceptées sans discussion, voire redoublées par les accompagnateurs. Le titre « les règles du jeu » exprime cette situation où il s’agit pour le demandeur d’emploi d’apprendre et de respecter des règles pour le « jeu » du recrutement qui sont déconnectées de l’activité du « réel » à savoir du travail à réaliser dans l’entreprise.

17Cette impression d’accompagnement exclusivement axé autour du demandeur d’emploi tient également à la manière dont est considérée la conjoncture économique – et donc la question des emplois disponibles pour les demandeurs d’emploi. À l’évidence, la crise économique n’est pas sans effet sur le quotidien des agents de Pôle emploi et sur leurs difficultés à réaliser leur travail. Dès la première séquence du film, on saisit la violence de cette crise et ses conséquences sur Pôle emploi. Une longue file de chômeurs s’engouffre dans l’agence dès l’ouverture. La répétition de cette séquence ponctue le film, illustrant ainsi le caractère routinier de cette situation. Cette séquence fait écho à de nombreuses œuvres documentaires ou de fiction montrant des « sorties d’usine », le début des Temps modernes étant sans doute la plus célèbre. Dans Les Règles du jeu, les difficultés de la conjoncture économique sont évoquées par une conseillère pour parler du faible niveau de salaire qu’un jeune devra accepter pour sortir du chômage et non pour mentionner les pénuries de postes auxquelles il est pourtant confronté.

  • 4 Conformément aux profils des jeunes ciblés par le « contrat d’autonomie ».

18Bien que le monde économique soit peu présent, ce que chaque documentaire donne à voir des emplois proposés par les opérateurs est particulièrement instructif. Dans Les Règles du jeu, les entreprises sont représentées à travers le forum de l’emploi, les entreprises prospectées par le commercial, la prospection réalisée par les jeunes et les annonces auxquelles ils répondent. Il s’agit de stages et de contrats aidés sur des d’emplois peu qualifiés4. Alors que les entreprises recrutent sur des emplois de mauvaise qualité, elles entendent des jeunes qu’ils soient enthousiastes et s’engagent dans la durée pour des emplois de mauvaise qualité. Dans Pôle emploi ne quittez pas, les employeurs sont totalement absents sauf dans la scène finale. Une cérémonie est organisée à l’hôtel de ville de Livry-Gargan pour célébrer la signature de quatre contrats d’avenir (1’12’31). Le spectateur est d’ailleurs pris d’un sentiment de gêne à l’écoute du discours lu assez laborieusement par le maire, ce qui donne une image très péjorative des élus. Celui-ci présente ces emplois comme une chance pour les jeunes qui seraient des privilégiés, car bénéficiaires d’un contrat aidé pour les trois prochaines années au sein du service « hygiène et propreté » et pouvant ainsi faire l’expérience « du travail qui rend libre ». Si, au fond, le fait que ces jeunes puissent ne pas être les plus mal lotis dans un département fortement touché par le chômage n’est pas contestable, cette scène conclusive soulève la question plus générale de la place du travail et de l’emploi dans la société et donc des interventions du service public en quête de « l’emploi à tout prix », mettant en œuvre des orientations politiques consensuelles.

19La confrontation de ces deux documentaires montre le présupposé commun aux deux institutions qui consiste à transformer le demandeur d’emploi et jamais les exigences des employeurs ou à tenir compte de la conjoncture. En même temps, les méthodes mobilisées diffèrent entre Pôle emploi et Ingeus, ce dont traite la partie suivante.

2. Le traitement différencié des conseillers des deux opérateurs et des demandeurs d’emploi par les documentaristes

20Outre que des opérateurs de statuts différents réalisent la prise en charge publique du chômage, la confrontation des deux films met en lumière l’omniprésence du principe du traitement différencié aussi bien entre opérateurs publics et privés qu’entre demandeurs d’emploi comme fondement du traitement public du chômage, ce qui interroge sa compatibilité avec le principe d’égalité de traitement.

2.1 D’Ingeus à Pôle emploi, des conditions de travail très contrastées

21Les deux documentaires donnent des éléments sur les conditions de travail au sein de chaque opérateur, mais les choix scénaristiques ne permettent pas d’avoir des éléments précis sur l’organisation du travail.

22Dans Les Règles du jeu, la focalisation exclusive sur l’accompagnement rend impossible l’identification des tâches à effectuer par le personnel et la compréhension du fonctionnement de l’entreprise. Cette focalisation donne une image flatteuse d’Ingeus, les conseillers apparaissant comme disponibles, exclusivement occupés et motivés par les jeunes à accompagner. Le fait que les activités de reddition de compte orientent leur activité n’est pas montré explicitement. Il n’est en effet pas compréhensible par le spectateur non averti que, lorsque la conseillère écrit simultanément sous sa propre dictée, parlant du jeune à la troisième personne, elle rédige un « livrable » ensuite envoyé au commanditaire. De la même manière, parce que le fonctionnement de la rémunération aux résultats d’Ingeus n’est pas expliqué, l’enthousiasme de Gaétane lorsque Thierry lui annonce son recrutement chez Bitwin pour six mois et trois jours ne peut totalement être compris. En effet, le contrat passé entre le ministère du Travail et ses prestataires dans le cadre du contrat d’autonomie prévoit que ceux-ci soient rémunérés au résultat du reclassement et, pour qu’une reprise d’emploi soit considérée comme un reclassement, il faut que le contrat soit d’une durée d’au minimum six mois. Ainsi, lorsque Gaetane félicite Thierry en lui disant qu’il a rempli son contrat, c’est surtout elle qui a rempli le sien. Il ne s’agit pas de dire qu’elle est seulement mue par cette incitation, mais de constater que les réalisateurs ont masqué cette dimension du fonctionnement de la délégation de la mission de service public.

23À l’inverse, dans Pôle emploi ne quittez pas, le choix est fait d’insister sur les activités de reporting plus que sur les services délivrés aux demandeurs d’emploi. Les Règles du jeu donne l’impression au spectateur que les conseillers d’Ingeus disposent de plus de temps et ont l’air moins prisonniers d’objectifs à atteindre qu’à Pôle emploi. En regardant Pôle emploi ne quittez pas, on est pris d’un sentiment de malaise et d’inquiétude face aux difficultés des agents. Non seulement la situation conjoncturelle est difficile, mais la prescription et l’organisation du travail qui devraient être un appui pour réaliser leur mission s’avèrent en fait être une entrave et leur compliquent la tâche.

24Ce que l’on voit de Pôle emploi donne à penser que le problème ne réside pas exclusivement dans la surcharge de travail consécutive à la crise, mais tient également aux orientations retenues pour la « modernisation des services publics ». Pôle emploi ne quittez pas est tourné pendant la phase contemporaine de ce mouvement de modernisation. Il montre à la fois comment s’incarnent les effets de ces réformes amorcées de longue date, mais également ceux des réformes en cours de mise en œuvre. Optimiser l’allocation des dépenses est aujourd’hui présenté non seulement comme un facteur de réduction de ces dernières et même comme un moyen d’améliorer l’efficience des services publics. Grâce à ces réorganisations, il serait donc possible de faire mieux avec moins de moyens. Évaluation du travail réalisé et rationalisation budgétaire vont de pair.

25De nombreuses actions de collecte et d’analyse de données sont présentées comme nécessaires pour alimenter les indicateurs de suivi de l’activité qui se multiplient. Les discours sur la « modernisation des services publics » — selon l’expression en usage pour un ensemble de réformes menées depuis les années 1980 dans les entreprises publiques, les administrations, les services publics, mais aussi plus largement dans les modes de production de l’action publique — se plaisent, depuis leur origine, à véhiculer l’idée que les services publics avant leur modernisation auraient été organisés selon des principes bureaucratiques et gagneraient à s’inspirer des méthodes d’organisation et de management du secteur privé (Bezès, 2009), présentées comme flexibles et pragmatiques. C’est bien ce que nous font vivre les documentaristes face à la multiplication des acronymes et des tâches de reporting destiné à alimenter les indicateurs en nombre pléthorique et face à certaines activités qui semblent aberrantes. L’absurde affleure dans la séquence où la directrice d’agence et son adjoint sont occupés à préparer une batterie de données rendant compte de l’activité de chaque agent (56’06) qu’ils doivent transmettre dans un délai réduit. Après avoir reçu à 16 h 20 la demande par courrier électronique de renvoyer une codification du « portefeuille » de chaque agent de leur équipe, ils s’attellent immédiatement à cette tâche. Ils disent ne pas vraiment comprendre l’utilité et le sens de cette demande et pourtant ils tentent d’y répondre de manière consciencieuse, sans se plaindre de l’inutilité de ce qui leur est demandé. Ils disent y être déjà depuis 30 minutes et le spectateur devine qu’ils quittent très tardivement l’agence.

26Outre le problème du temps qui paraît gâché pour rendre des comptes, le film montre une institution où l’activité des agents est quasi entièrement normée par des procédures qui prescrivent très précisément le travail, le segmentent et définissent la manière de l’organiser. Les agents souffrent de cette absence de marges de manœuvre, coincés entre la surcharge d’activité et son encadrement très étroit qui les empêchent de réaliser correctement leur travail. À cela s’ajoutent les difficultés à faire le travail attendu en raison de l’augmentation du nombre de chômeurs liée à la crise. Les modes d’évaluation d’un travail bien fait selon leurs propres critères et selon les indicateurs de l’institution entrent en contradiction. On perçoit au cours de plusieurs séquences le décalage entre le travail demandé et le jugement porté par les agents sur ce travail. C’est au cours de la scène où les conseillères refusent de remplacer des entretiens individuels par des entretiens collectifs que le décalage est le plus frappant et qu’on voit la souffrance que peuvent générer ces situations, analysée par Yves Clot à travers le concept de « travail empêché » (Clot, 2010). Cette contradiction éclate lorsque des conseillères sont en effet sommées de réaliser des entretiens collectifs pour recevoir l’ensemble des demandeurs d’emploi de leur « portefeuille » et respecter ainsi la fréquence de rendez-vous dictée par l’institution. Leurs échanges font ressortir leurs difficultés à faire le travail selon leurs propres critères de qualité : le trop grand nombre de personnes à recevoir les empêche de les rencontrer fréquemment et des entretiens collectifs ne permettraient pas à certains de s’exprimer revenant à ne plus les accompagner du tout. À leurs yeux, respecter cette fréquence n’a aucun sens si les entretiens ne permettent pas de recevoir et d’accompagner correctement les demandeurs d’emploi. Pour elles, seule une entrevue individuelle permet de garantir un service de qualité. À l’inverse, dans Les Règles du jeu, les conseillers semblent avoir le temps de travailler. Le fait de suivre des jeunes au fil de plusieurs de leurs entretiens et de leur recherche d’emploi montre, en miroir, la continuité du travail d’accompagnement réalisé par les conseillers qui ont le temps de recevoir les jeunes et qui peuvent les suivre.

27Pour autant, l’image qui est donnée du reporting, comme de l’existence de procédures encadrant l’activité de travail est unilatérale. Elles ne sont présentées que comme un excès de bureaucratie. Or, ces procédures sont également des moyens d’assurer l’égalité de traitement entre les demandeurs d’emploi sur l’ensemble du territoire, quelle que soit la personne qui les accompagne.

2.2 Des différences de moyens entre opérateurs

28Ces disparités de conditions de travail reflètent en partie les différences de moyens budgétaires dont disposent les deux opérateurs, le privé étant mieux doté que le public en raison de l’efficacité supérieure attendue du premier quant au placement des demandeurs d’emploi.

29Dans Pôle emploi ne quittez pas, la réalisatrice met en scène l’écart entre le grand nombre de chômeurs et le petit nombre d’agents. Il s’agit d’une mise en scène dans la mesure où le spectateur n’a aucune indication sur le nombre d’agents présents dans cette agence et sur le nombre de demandeurs d’emploi à accompagner. Plus que les moyens strictement matériels, ce sont surtout les moyens humains qui sont présentés dans plusieurs séquences comme défaillants : par exemple, lors des bilans sur la taille des portefeuilles des conseillers ou lorsqu’on voit le hall d’accueil rempli de demandeurs d’emploi attendant d’être reçus, etc. Un autre indice est présent sans être explicité : la présence d’agents en CDD recrutés pour faire face à l’afflux de demandeurs d’emploi consécutif à la crise. Le nombre d’agents contractuels a varié au gré de la conjoncture, mais représente environ 10 % de l’effectif de Pôle emploi. Les CDD sont affectés principalement à deux activités : le traitement des dossiers d’indemnisation ou l’accueil des demandeurs d’emploi. Cette dernière activité est considérée comme la plus difficile et la plus ingrate par les agents et les titulaires en sont déchargés autant que possible, les agents en CDD assurant l’accueil. Dans Pôle emploi ne quittez pas, le poste d’accueil est occupé par Alberte qui a réussi à aller au terme des six mois de son contrat malgré ses doutes initiaux sur la capacité à « tenir » (60’08).

30Dans Les Règles du jeu, la question des moyens dont dispose Ingeus n’est pas directement soulevée. On voit les agents et les demandeurs d’emploi évoluer dans des locaux modernes et spacieux. Le spectateur n’a pas d’élément sur le nombre de demandeurs d’emploi accompagnés par conseiller ni sur la charge de travail du personnel.

31La confrontation rend criante la différence de moyens entre le public et le privé, au profit du privé. Ceci s’explique par la philosophie qui a prévalu au moment de l’introduction des opérateurs privés. Le recours à des opérateurs privés rémunérés aux résultats du placement et l’introduction de la régulation concurrentielle devaient apporter une plus grande efficacité dans le reclassement. Le choix a été fait de leur confier les demandeurs d’emploi les plus en difficulté avec l’espoir que les opérateurs obtiendraient de meilleurs résultats. Des moyens supplémentaires leur ont été attribués pour développer un accompagnement de meilleure qualité. Ceci a conduit à ce que, dans la division du travail, il revienne à Pôle emploi de faire le « sale boulot », c’est-à-dire les tâches administratives et la gestion des grands nombres, donnant aux agents de l’opérateur public l’impression d’être dépossédés de leur cœur de métier, de la partie la plus intéressante du travail.

2.3 Quelle égalité de traitement pour les demandeurs d’emploi ?

32La différence de moyens dont disposent les opérateurs se traduit par une inégalité de traitement des chômeurs selon l’opérateur qui les accompagne. Bien que moindre, des différences existent également dans les services délivrés par Pôle emploi.

  • 5 Selon le cahier des charges, les conseillers dans le cadre du contrat d’autonomie ne devraient pas (...)
  • 6 Ce type d’accompagnement ne représente qu’une faible partie de l’activité de Pôle emploi : seuls 7, (...)
  • 7 Ce qui est confirmé par les chiffres publiés par Pôle emploi en juillet 2014 faisant état de 20 % d (...)

33Si on compare les conditions d’accueil entre Ingeus et Pôle emploi, la différence est criante. Notons d’ailleurs que cette différence n’est absolument pas mentionnée dans Les Règles du jeu. Chez Ingeus, l’accompagnement est individualisé, les rendez-vous sont fréquents5, les jeunes bénéficient d’une bourse de 300 € par mois (conditionnée à des règles d’assiduité) et, une fois retournées à l’emploi, les personnes bénéficient d’un suivi dans l’emploi, autant d’éléments absents des aides délivrées par Pôle emploi. Lors de l’inscription, le conseiller de l’opérateur public oriente le demandeur d’emploi entre différents types de « parcours » parmi lesquels le « parcours accompagnement » — le plus intensif — destiné aux demandeurs d’emploi les plus éloignés de l’emploi6. Au cours de Pôle emploi ne quittez pas, il n’est pas possible pour le spectateur de savoir si les scènes d’entretiens filmées concernent des chômeurs relevant de ce parcours. On devine que le nombre de demandeurs d’emploi à accompagner est supérieur à celui prévu7. Aucune fréquence obligatoire de rendez-vous n’est précisée, mais elle est largement inférieure à une fois par semaine. Aucun demandeur d’emploi n’est vu plusieurs fois en entretien.

34Cependant, le principe sous-jacent d’allocation des moyens est le même : apporter davantage d’aide à ceux qui sont les plus éloignés de l’emploi en vue de « modifier l’ordre de la file d’attente ». Ce principe s’inscrit dans un contexte de « rationalisation » des dépenses publiques : la sélection vise à ne pas dépenser pour des demandeurs d’emploi qui n’en aurait pas vraiment besoin. À ceci près que l’évaluation du degré de besoin est étroitement dépendante des ressources (financières et en personnel) disponibles. La logique qui prévaut consiste non pas à définir les services en fonction des besoins des demandeurs d’emploi, mais à adapter les services aux moyens disponibles, ce qui est clairement montré dans Pôle emploi ne quittez pas lorsque la direction demande à des conseillères de transformer les entretiens individuels en entretiens collectifs afin de parvenir à recevoir tout le monde. Ceci conduit donc à questionner le principe du traitement différencié à partir du moment où il ne repose pas sur l’évaluation des besoins, mais qu’il consiste à répartir les ressources disponibles dans un contexte de restriction budgétaire.

35Cette approche soulève deux questions. Premièrement, quelles sont les conditions d’accueil des chômeurs reçus par Pôle emploi ? Il ressort de Pôle emploi ne quittez pas le caractère minimaliste de « l’accompagnement » — le terme paraît inapproprié — proposé aux demandeurs et les mauvaises conditions de réception des usagers marquées par la faible disponibilité des conseillers. Lors de son premier rendez-vous à Pôle emploi, le demandeur d’emploi et le conseiller qui le reçoit signent un « contrat » dans lequel figurent leurs obligations réciproques souvent désignées par l’expression « droits et devoirs des demandeurs d’emploi ». Or, dans les orientations données aux agents, l’opérateur public se montre plus enclin à contraindre le chômeur à respecter ses devoirs qu’à lui permettre d’accéder à ses droits, notamment son droit à l’information sur l’indemnisation ou à l’accompagnement.

36Deuxièmement, quelle est la prise charge des chômeurs les plus en difficultés ? L’objectif de rationalisation des dépenses se traduit par l’élaboration de procédures qui standardisent le traitement du chômage. Or, ces procédures se révèlent complètement inadaptées à la prise en charge de certains demandeurs d’emploi. C’est souvent le cas pour ceux dont les attentes vis-à-vis de Pôle emploi sont les plus fortes, car ils sont les moins autonomes. Les séquences montrant le couple de personnes sourdes et muettes à qui il est demandé de s’inscrire par téléphone et qui n’ont que leur fils de moins de 10 ans comme interprète sont sans doute les plus frappantes sur ce point. En raison des défaillances de Pôle emploi, l’enfant est mis dans une situation où il cherche des solutions à des problèmes administratifs et relaie les inquiétudes de ses parents. Ici, la mise à l’image de cette situation est une manière de rendre particulièrement marquantes les conséquences pour les demandeurs d’emploi les plus en difficultés des choix d’organisation et de financement de Pôle emploi.

37Enfin, une question posée lors des séances de recrutement des agents en CDD (47’43’’) en dit long sur la crise d’identité qui découle de cette « modernisation » : « Pôle emploi a-t-il une vocation sociale ? ». Le simple fait de poser la question est en soi éloquent. Si Pôle emploi n’a pas de vocation sociale, ne devient-il pas uniquement une institution d’enregistrement et de contrôle des chômeurs au service d’objectifs exclusivement économiques ? Autre élément symptomatique de ce flou sur les missions de l’opérateur public, le terme « client » est substitué à celui d’« usager » dans certains échanges entre collègues. Mobiliser cette appellation — pratique qui n’est pas propre à ce service public — illustre la tendance à vouloir rapprocher les modes de gestion publique de ceux du secteur privé. L’injonction à « satisfaire le client » est révélatrice du fait que la qualité dans le service public « modernisé » reste finalement impensée. Dans le travail quotidien, « satisfaire le client » revient à atteindre les objectifs définis par des indicateurs de performance élaborés exclusivement par l’encadrement supérieur de l’institution, sans aucune consultation des usagers ni même des agents.

Conclusion

38Ces deux films et leur confrontation illustrent le fait que la mission de service public d’aide à l’accès à l’emploi des chômeurs est confiée à des opérateurs de statut public comme privé. Les différences de condition de travail des agents et d’accueil des demandeurs d’emploi reflètent des organisations et des moyens variés. Concernant l’organisation du travail, alors que le New Public Management préconise d’importer des méthodes de gestion du privé, faisant craindre un accroissement des contraintes pesant sur les agents publics, les salariés d’Ingeus semblent travailler dans de meilleures conditions et réaliser un travail de meilleure qualité qu’au sein de l’opérateur public où se cumulent contraintes gestionnaires et bureaucratiques. À cela s’ajoutent les différences de moyens puisque les choix politiques opérés ont conduit à donner davantage de moyens au privé qu’au public pour placer les demandeurs d’emploi, cantonnant les agents de l’opérateur public à la distribution des indemnités et la gestion de la liste des chômeurs et à l’octroi de formations et de stages de courte durée peu adaptés aux besoins.

39Ce qui est montré ou masqué dans ces documentaires des activités de reporting aboutit finalement à mettre en question l’accompagnement. Dans Pôle emploi ne quittez pas, ces activités sont très largement montrées et sont présentées comme contreproductives au sein d’un opérateur impuissant à aider les demandeurs d’emploi. Dans Les règles du jeu, le choix est fait de passer sous silence cette dimension du travail, ne donnant que l’image d’une organisation axée autour de l’accompagnement des jeunes laissant ainsi non questionnés les moyens et l’organisation de cette entreprise.

40Dans les deux films, le fait que les opérateurs soient montrés davantage tournés sur eux-mêmes que vers l’extérieur, faute de disposer de moyens d’intervenir sur la conjoncture ou de modifier les exigences des employeurs, conduit à s’interroger sur les finalités de l’accompagnement des chômeurs et sur l’impuissance ou, à tout le moins, sur les limites actuelles de l’intervention publique en matière de chômage.

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Bibliographie

Bezes Philippe (2009), Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF, coll. « Le lien social ».

Castra Denis (2003), L’Insertion professionnelle des publics précaires, Paris, PUF, coll. « Le travail humain ».

Divay Sophie (2012), « Les réalités multiples et évolutives de l’accompagnement vers l’emploi », Informations sociales, n° 169, 2012/1.

Durand Jean-Pierre et Joyce Sebag (2009), « D’une représentation à l’autre. Le statut de l’image et du son dans la sociologie du travail », dans Corine Eyraud et Guy Lambert, Filmer le travail, Films et travail. Cinéma et sciences sociales, Publications de l’université de Provence.

Pillon Jean-Marie (2014), Les Rendements du chômage. Mesures du travail et travail de mesure à Pôle emploi, Thèse pour le doctorat de sociologie, Université Paris Ouest Nanterre La Défense.

Vivés Claire (2013), L’Institutionnalisation du recours aux opérateurs privés de placement au cœur des conflits de régulation du service public de l’emploi (2003-2011), Thèse pour le doctorat de sociologie, Université Paris Ouest Nanterre La Défense.

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Notes

1 Je tiens à remercier les membres du comité de rédaction pour leur relecture des versions précédentes de ce texte. Celui-ci doit beaucoup à leurs remarques, critiques et suggestions.

2 Nora Philippe, Pôle emploi ne quittez pas, documentaire de 78 min, 2015, disponible en DVD diffusé par Gloria Film et Docks 66.

3 Claudine Bories et Patrice Chagnard, Les Règles du jeu, documentaire de 106 min, 2015, Happiness distribution.

4 Conformément aux profils des jeunes ciblés par le « contrat d’autonomie ».

5 Selon le cahier des charges, les conseillers dans le cadre du contrat d’autonomie ne devraient pas suivre plus de 30 jeunes simultanément et ceux-ci devraient être reçus une fois par semaine pendant 6 mois renouvelables.

6 Ce type d’accompagnement ne représente qu’une faible partie de l’activité de Pôle emploi : seuls 7,3 % des demandeurs d’emploi sont inscrits dans ce parcours au 1er juillet 2014.

7 Ce qui est confirmé par les chiffres publiés par Pôle emploi en juillet 2014 faisant état de 20 % de portefeuilles ne respectant pas la norme de 70 demandeurs d’emploi maximum.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Claire Vivés, « Mettre en lumière les zones d’ombre du service public de l’emploi », La nouvelle revue du travail [En ligne], 8 | 2016, mis en ligne le 14 juin 2016, consulté le 24 avril 2017. URL : http://nrt.revues.org/2728 ; DOI : 10.4000/nrt.2728

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Auteur

Claire Vivés

Chercheure au Centre d’études de l’emploi

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Droits d’auteur

© Tous droits réservés

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