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Corpus : Travail et organisation dans le secteur public : la fascination du privé ?

Management et nouvelle gestion publique : limites et paradoxes de l’imitation du privé

Management and New Public Management: the limits and paradoxes of imitating the private sector
Management y nueva gestión pública: límites y paradojas de la imitación de los mecanismos privados
Alex Alber

Résumés

En s’appuyant sur des données quantitatives permettant des comparaisons public/privé (l’enquête Coi 2006), l’article cherche à faire le point sur la diffusion des principales méthodes managériales promues par la nouvelle gestion publique au sein du secteur public. Sont ainsi étudiés l’assignation d’objectifs chiffrés, les entretiens individuels d’évaluation et les parts salariales variables en comparant à chaque fois leur fréquence et leurs publics dans les deux secteurs. Dans un contexte de fortes remises en cause de l’organisation administrative, il s’agit de faire le point sur le supposé « retard » du secteur public. Les résultats montrent une situation pour le moins nuancée, à la fois caractérisée par une large diffusion des différentes pratiques managériales dans le secteur public, à des niveaux cependant moindres à ceux du secteur privé, mais il est surtout montré que celles-ci débouchent beaucoup moins fréquemment sur des conséquences concrètes. Le tableau d’ensemble est donc celui d’une forme de management des agents du public assez paradoxale, essentiellement symbolique, encore partiellement neutralisé par les résistances à l’individualisation que permet le statut.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Luc Rouban (2009, 98) ironise même sur une réforme qui est « à l’ordre du jour depuis la fin de l’A (...)

1Si elle a largement occupé l’agenda politique des dernières années, la « réforme de l’État » n’est pas à proprement parler une question nouvelle. La nécessaire « modernisation » des administrations est en effet une antienne du débat public dont un observateur avisé relève, analyses historiques à l’appui, qu’elle est finalement presque aussi ancienne que la ve République, au cours de laquelle « le système administratif a progressivement été constitué en “problème de gouvernement” » (Bezès, 2009), consacrant la « réforme de l’État » comme un registre spécifique de l’action politique, doté parfois d’un ministère1. Les critiques se sont cependant intensifiées depuis quelques décennies, à ce point que, selon Bernard Pêcheur, « le système français de fonction publique, longtemps regardé comme un modèle, est devenu, pour certains, un archaïsme et en tout cas un des symboles de “l’exception française”, condamné par l’évolution du monde » (Pêcheur, 2006, 94). En réponse, de nombreuses instances ad hoc ont été constituées pour « moderniser » l’État : le Commissariat à la Réforme de l’État dans les années 1990, transformé à partir de 1998 en délégation interministérielle à la Réforme de l’État, avant que différentes « agences » ne prennent le relais à partir de 2002 pour donner par la suite naissance à une Direction générale de la modernisation de l’État (Dgme) en 2005.

  • 2 Loi sur la mobilité des fonctionnaires promulguée le 3 août 2009
  • 3 La « redevabilité » suivant une traduction de P. Bezès (2006) c'est-à-dire la nécessité, pour les d (...)
  • 4 En notant que la « nouveauté » même de la « Nouvelle gestion publique » est à relativiser fortement (...)
  • 5 Par exemple, Crozier (1963).

2Cette récurrence du thème du renouveau n’a pas empêché le gouvernement de faire, depuis 2007, de cette dimension le cœur programmatique de son action, du moins le domaine où sa volonté de « rupture » aura été la plus résolue, notamment à travers la Révision générale des politiques publiques (Rgpp) en 2007. La Rgpp s’est traduite par des coupes budgétaires et des réductions d’effectifs importantes (le non-remplacement d’un fonctionnaire partant en retraite sur deux), la diffusion progressive de bonifications salariales indexées sur la productivité (le « salaire au mérite »), des restrictions du droit de grève (le « service minimum ») et, plus récemment, l’introduction d’une possibilité de licencier les fonctionnaires, dans le cas où ces derniers refuseraient plusieurs mutations de suite2. Ces mesures, à forte portée symbolique, prenant volontiers à témoin l’opinion publique des supposés « privilèges » des personnels de l’État, constituent des marqueurs politiques importants pour la majorité élue en 2007, mais d’autres réformes, moins « clivantes » politiquement parlant, ont des effets beaucoup plus concrets. La Loi organique relative aux lois de finances (Lolf) par exemple, votée sous la « gauche plurielle » en 2001, qui systématise le recours à des outils comme les « contrats d’objectifs et de moyens », encourage la globalisation des crédits budgétaires et d’une manière générale, vise à accroître l’accountability3 de l’action publique à travers une évaluation quantitative systématisée de ses résultats. Autant de méthodes qui s’inscrivent dans la droite ligne de ce que l’on appelle le New public management (Ogien, 1995 ; Hood, 1995), terme généralement traduit par « Nouvelle gestion publique »4. Il s’agit d’une notion dont tous les observateurs s’accordent à dire qu’elle recouvre des réalités très différentes selon les pays (Pollitt et al., 2007). Philippe Bezès parle même de « puzzle doctrinal » (Bezès, 2005) pour insister sur l’hétérogénéité de ces outils, tirés à la fois de la microéconomie (pour l’analyse des mécanismes incitatifs), de la sociologie des organisations – depuis longtemps attachée à décrire les problèmes liés à l’organisation administrative5 – ou des « sciences de gestion », prescriptrices de « bonnes pratiques » censément à même d’accroître l’efficacité des organisations.

3Ce mouvement protéiforme possède partout une même caractéristique essentielle : il vise avant tout à promouvoir dans les administrations de l’État des mécanismes de fonctionnement empruntés aux entreprises du secteur privé, présentées à la fois comme plus modernes, mieux organisées et plus « efficaces ».Bien sûr, rares sont ceux qui promeuvent un alignement pur et simple de l’État sur le modèle entrepreneurial – il s’agit plus certainement d’une hybridation dont la portée reste en partie à déterminer – mais l’indécision autour du modèle à bâtir est compensée par le consensus autour de celui qu’il s’agit d’abandonner. Il semble en effet inscrit dans l’esprit collectif que le secteur public est aujourd’hui « en retard », freiné qu’il serait par ses spécificités structurelles. Les critiques adressées à l’organisation administrative peuvent porter sur plusieurs aspects mais c’est tout particulièrement la question de la gestion des personnels qui constituera l’objet central du présent article. C’est sans doute à ce propos que le secteur public se démarque le plus significativement du secteur privé. Deux différences fondamentales singularisent en effet la fonction publique à la française et son modèle dit « de carrière ».

  • 6 Cette dernière disposition, actuellement battue en brèche, n’est pas comme on le pense souvent un « (...)

4On peut d’abord distinguer une spécificité d’ordre purement juridique dans la forme qui lie l’État employeur à ses agents. Selon Bodiguel et al. (2000), le « statut » des fonctionnaires s’oppose au « contrat » des salariés de droit privé sur au moins trois dimensions : 1) il est non synallagmatique – la rémunération n’est pas la contrepartie du travail fourni, mais un « traitement » qui est la compensation de l’engagement au service de l’intérêt général –, 2) il ne suppose pas le même rapport de subordination que le contrat privé – les fonctionnaires sont d’abord assujettis à la défense du droit des usagers et non à leur hiérarchie, en témoigne la possibilité de refuser un ordre contraire au droit, jusque dans l’armée (Mattely, 2000) –, 3) il ne suppose pas le même rapport au temps – à la différence de ce que l’on observe dans le secteur privé, soumis à une part d’aléatoire irréductible, le statut fait écho à la nécessaire continuité du service public, permettant aux personnels statutaires de bénéficier de l’« emploi à vie »6.

5Ces spécificités juridiques s’accompagnent d’une spécificité organisationnelle forte : le fonctionnement en « marché interne » (Piore & Doeringer, 1971), qui encadre et limite fortement les recrutements externes (concours) au profit d’une logique de valorisation des personnels présents, auxquels est promise une progression hiérarchique minimale à l’ancienneté : le « droit à la carrière » selon les termes de J. Saglio (2005 ; 2009). Ces marchés administrés de l’emploi, parce qu’ils conservent leurs personnels, obéissent en effet à une logique de promotion collective, régie par des mécanismes impersonnels, qui s’opposent autant aux progressions fulgurantes qu’aux stagnations trop prolongées. Par ailleurs, la logique des « corps » de la fonction publique a longtemps supposé une relative impossibilité d’évoluer de manière horizontale à l’intérieur de la hiérarchie.

6Ces différences juridiques et organisationnelles, en matière de gestion des « ressources humaines » constituent probablement le point le plus sensible de la réforme de l’État. Des initiatives récurrentes ont conduit à tenter de revenir par étapes sur ce modèle de « fonction publique de carrière » qui possède, aux yeux de ses détracteurs, un certain nombre de défauts capitaux.

7Les attaques dont fait l’objet ce modèle, sur le strict plan de la gestion des carrières, ont pour trait commun de se concentrer sur les résistances fortes qu’il oppose à la diffusion des logiques d’individualisation que promeuvent les mécanismes managériaux utilisés par les entreprises privées : individualisation des salaires, avec une indexation sur la performance définie par des objectifs chiffrés, individualisation des parcours, avec des mobilités accrues, négociées lors des évaluations. Ces logiques, tout particulièrement diffusées parmi les personnels d’encadrement, reposent sur des mécanismes incitatifs basés sur les postulats de la microéconomie du travail, suivant laquelle le penchant naturel (entendre naturalisé) des salariés à ressentir une « aversion à l’effort » oblige à recourir à des mécanismes incitatifs mobilisant conjointement la recherche de l’utilité (profit matériel individuel immédiat ou différé) et l’évitement du risque (peur des sanctions). Une contractualisation sans cesse plus précise dans les exigences réciproques de l’employeur et du salarié, assortie de durées d’engagement sans cesse plus courtes serait la seule manière d’assurer l’efficacité optimale des salariés. Au sein même d’une entreprise, cette logique de marché encourage à une remise en cause permanente des positions acquises, pour permettre la promotion accélérée des salariés les plus mobilisés et la mise à l’écart de ceux qui, du fait d’une limite d’âge atteinte ou d’un effet des désillusions, tendent à modérer leur investissement ou perdre en efficacité.

  • 7 On n’insistera jamais assez sur le mystère que constitue, pour la microéconométrie du travail, l’in (...)

8On comprend que suivant cette logique, la fonction publique de carrière, par ses mécanismes impersonnels, ses garanties fortes portant tant sur l’emploi que sur la progression salariale et hiérarchique, constitue une quasi anomalie, un « objet non identifié », d’autant plus voyant que les logiques de marché se répandent dans toutes les sphères de l’emploi privé7. Cette incapacité croissante à comprendre les dimensions non utilitaristes de l’investissement au travail nourrit et intensifie logiquement une série de présupposés très ancrés dans les représentations collectives : protégés par leur statut, les agents de la fonction publique s’arrangeraient pour limiter au strict minimum leur investissement professionnel, les mécanismes de promotion spécifiques entraîneraient l’accès massif d’agents incompétents à des postes de responsabilités et, d’une manière générale, le poids des règles administratives empêcherait toute prise d’initiative, en particulier parmi les personnels d’encadrement, qui seraient dans l’incapacité de « manager » leurs équipes et dont les efforts ne seraient en rien reconnus (Lulin, 2006).

9Ces représentations bien ancrées, souvent portées par les membres de la haute administration eux-mêmes et des cabinets de consulting qu’ils emploient (Berrebi-Hoffman & Grémion, 2009), ont conduit dernièrement à une série d’initiatives remarquées pour corriger le « problème » de la fonction publique, en modernisant sa gestion des ressources humaines, tout particulièrement parmi les personnels d’encadrement. Ces initiatives sont de plusieurs ordres et nous n’en citerons que quelques unes.

  • 8 Un Répertoire interministériel des métiers de l’État (Rime) a été créé en 2006 et mis à jour en 201 (...)

10Sur un plan législatif, la loi du 3 août 2009 sur la mobilité des fonctionnaires dispose entre autres qu’un agent peut être amené à connaître une mobilité hors de son corps d’origine. Pour répondre au problème des mobilités horizontales, limitées par l’existence de corps d’État, une orientation « métier » est progressivement mise en place, qui vise à définir les compétences partagées par les différents corps parfois très spécialisés de la fonction publique pour faciliter les mobilités horizontales entre les différents ministères voire vers le secteur privé8. Cet assouplissement des règles de mobilité s’est accompagné de la retentissante possibilité nouvelle octroyée à l’État de se séparer d’un agent refusant à plusieurs reprises les mobilités proposées.

11On peut également évoquer la circulaire primo-ministérielle du 10 février 2010 qui annonce une « réforme stratégique » visant à « professionnaliser la gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique » afin d’aboutir à une « gestion plus personnalisée, mettant l’accent sur le management des agents publics », agents dont on souhaite renforcer les « qualités managériales ». La circulaire vise notamment à « diversifier les recrutements » afin de « faciliter le décloisonnement des carrières des cadres supérieurs ainsi que l’accès de profils diversifiés au plus haut niveau des responsabilités administratives. » Cette diversification s’appuiera d’abord sur la constitution de viviers de « cadres à haut potentiel » à l’aide de « mécanismes de détection des hauts potentiels et de formation en cours de carrière. » Les critères retenus, parmi les cadres non dirigeants susceptibles de faire partie de ces viviers, porteront « de façon déterminante, sur les qualités managériales. » En cas de vacance d’un poste de direction, il est prévu qu’une fiche de poste soit diffusée afin que les cadres dirigeants issus des corps de direction à qui ceux-ci devaient échoir soient mis en concurrence avec, d’une part, ces fameux « hauts potentiels » détectés parmi leurs subordonnés, mais aussi avec des membres de cabinets ministériels « nonobstant la spécificité du rôle et du statut des cadres qui y sont nommés », comme le relève pudiquement la circulaire et, d’autre part, parmi des cadres issus du secteur privé. Cette circulaire vise donc à soumettre les cadres dirigeants issus des filières traditionnelles à une triple concurrence venant en quelque sorte par le haut de la pyramide (cabinets), par le bas (managers) et de l’extérieur (cadres du privé).

12Le « nouveau modèle » apparaît clairement ici. Il s’agit de détecter et promouvoir les plus aptes à l’exercice de responsabilités managériales, afin d’accélérer le changement des méthodes de travail et des mentalités dans la haute fonction publique, dans l’espoir que ces orientations se diffuseront progressivement à toute la chaîne hiérarchique. Mais derrière les modalités d’action proposées, on lit aussi, en creux, une donnée capitale pour comprendre la situation des encadrants de haut niveau du secteur public : la réforme ne vise pas tant à faire changer les mentalités des encadrants en place qu’à leur substituer de nouveaux profils, plus en phase politiquement avec les orientations managériales du pouvoir en place.

13Dernier symbole du mouvement à l’œuvre, la mise en place d’un quasi tutorat des Drh des grandes entreprises à destination des cadres de la fonction publique : un « Comité des Drh » lancé en février 2008 par André Santini, alors Ministre de la Fonction Publique, réunit les Drh de grandes entreprises privées et du public afin de partager les bonnes pratiques. On imagine aisément la tonalité des échanges et dans quel sens vont les prescriptions : les Drh de très grands groupes aident l’État à trouver les moyens de rattraper son « retard » en trouvant les moyens idoines de contourner les résistances au changement. Il y a donc un mouvement massif, parfaitement dénué d’ambiguïté, qui vise à promouvoir la diffusion de logiques managériales au sein de la fonction publique, afin de répondre à une situation dont le caractère problématique est directement indexé sur l’ampleur des prénotions au sujet de ce secteur. Le « traitement de choc » prescrit sera d’autant plus radical que le malade est jugé atteint, le « bond en avant » d’autant plus impératif que le « retard » sera grand.

14Mais que sait-on réellement de la situation du secteur public ? Peut-on vraiment prendre pour acquis que les fonctionnaires sont par essence démotivés par la nature des logiques administratives auxquelles obéissent leurs carrières ? Que le « statut » est un cocon qui les dispense de tout effort et les exonère de toute sanction en cas d’insuffisance ? Qu’ils sont, de ce fait, aussi impossibles à manager que la France le serait à être réformée ?

15Au-delà des représentations convenues, que sait-on réellement des dimensions évaluatives du travail des agents de la fonction publique ? N’y a-t-il pas, dans de nombreux ministères, des mécanismes de notation institués de très longue date, et dont les effets sont tangibles sur les carrières ? Les agents de l’État ne sont-ils pas systématiquement évalués ? Il est bien difficile de se faire une idée précise sur ce point. Le secteur public est devenu l’objet de prénotions très ancrées et constitue un fond de commerce politique tellement efficace qu’il est finalement devenu presque subversif de simplement poser la question des différences objectives et empiriques entre le fonctionnement des entreprises privées et les services de l’État.

16Il existe pourtant des données quantitatives fiables qui permettent de décrire de manière dépassionnée les différences entre secteurs public et privé en matière de conditions de travail. C’est notamment le cas de l’enquête Coi (cf. Encart 1), sur laquelle sera étayé cet article, qui donne à voir une situation de la fonction publique qui échappe à tout résumé simpliste. De premiers articles explorant ces données ont notamment montré que si les conditions d’emploi distinguent effectivement les fonctionnaires des personnels du secteur privé, leurs conditions de travail les rapprochent largement (Guillemot, Jeannot & Peyrin, 2011). De même, il a été montré que sur le plan de l’équipement informatique et de son utilisation, le « retard » du secteur public était pour le moins invisible (Guillemot & Peyrin 2008), autant d’éléments qui prennent à rebours une bonne partie des prénotions sur le sujet.

17Dans le prolongement de ces premiers travaux, le présent article visera à étudier plus spécifiquement la diffusion des mécanismes de gestion d’inspiration managériale parmi les personnels de la fonction publique, tels qu’ils se donnaient à voir en 2006, c’est-à-dire l’année d’entrée en vigueur de la Lolf et un an avant la mise en place de la Rggp.

18L’enquête Coi 2006 offre en effet l’opportunité d’interroger la diffusion de certains « principes de management » aux différents niveaux de la Fpe. Dans les développements qui suivent, nous aborderons consécutivement la question de l’assignation d’objectifs chiffrés (plus ou moins négociables), celle des entretiens d’évaluation individualisés et de leurs conséquences possibles, et enfin celle des rémunérations individualisées. Sur ces différentes dimensions, nous procéderons à des comparaisons systématiques entre les différents niveaux de qualification des secteurs public et privé.

Encart 1 - L’enquête Coi 2006

L’enquête Coi (« Changement organisationnel et informatisation ») a été conçue et coordonnée par le Centre d’étude de l’emploi (Cee), en partenariat avec la Dares, l’Insee et le Sessi. La première version, datant de 1997, ne s’adressait qu’aux entreprises industrielles de plus de 50 salariés, en interrogeant à la fois les salariés et leurs employeurs sur un certain nombre d’aspects de leur vie professionnelle, avec une majorité de modules ayant trait à la place des technologies et des outils managériaux dans leur travail, mais également un certain nombre de questions liées aux relations professionnelles et notamment aux responsabilités « managériales » des répondants.

La seconde version de l’enquête, diffusée en 2006, a étendu l’analyse aux entreprises de plus de 20 salariés du secteur marchand, et a associé la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (Dgafp) pour soumettre le même questionnaire aux salariés de la Fonction publique d’État (Fpe) et de la fonction publique Hospitalière (Fph). Afin de faciliter les comparaisons public-privé, le choix a été fait de ne solliciter ni les enseignants, ni les magistrats et l’ensemble des personnels du ministère de la Défense, qui ont été exclus du champ de l’enquête. L’objectif étant de se centrer sur les fonctions administratives de l’État, qui sont censément les métiers publics les plus comparables à ceux du secteur privé.

Le présent travail s’appuie sur les résultats du volet « salariés » de l’enquête, qui contient quelque 15 600 salariés appartenant à 7 000 entreprises des secteurs marchands et un peu plus de 1 200 agents de la Fpe issus de 380 directions d’administrations centrales ou déconcentrées.

(Plus d’informations sur www.enquetecoi.net).

La diffusion des objectifs chiffrés

Légèrement moins d’objectifs dans le secteur public

19La mise en place d’une « logique de performance » s’accompagne dans la Fpe d’une démarche d’évaluation qui repose sur la fixation d’objectifs contraignants, et ce d’abord aux administrations dans leur ensemble. Or, les objectifs d’une administration s’imposent logiquement à tous ses agents, qui sont censés être en partie comptables des résultats de la politique poursuivie. Mais qu’en est-il réellement ? Les objectifs sont-ils également « prégnants » (Boussard, 2001) à tous les niveaux de responsabilité ? Le fait d’avoir des responsabilités hiérarchiques augmente-t-il la dimension injonctive des objectifs ? Par ailleurs, la nature souvent très spécifique des activités de service public ne complique-t-elle pas la mise en place d’indicateurs chiffrés sur le travail ? Les évaluations sont-elles également fréquentes dans toutes les administrations ?

20On peut d’abord constater que les objectifs chiffrés sont systématiquement plus fréquents dans le secteur privé que dans la Fpe (cf. Figure 1-1). Les écarts sont toutefois variables en fonction des profils : les cadres sont, dans les deux secteurs, ceux auxquels est assigné le plus d’objectifs. C’est le cas des trois-quarts des cadres du secteur privé (75 %), contre un peu moins de 62 % de ceux du public. L’application même des préceptes du management fait du « manager » un animateur-collecteur dont l’efficacité se mesure tant à la quantité de chiffres qu’il parvient à produire à partir de l’analyse de l’activité de ses équipes que de ce qu’ils traduisent en termes de productivité ; il est donc normal que les cadres soient les premiers concernés par les systèmes d’informations chiffrées. Les niveaux inférieurs sont dès lors tendanciellement moins concernés par les objectifs chiffrés : les professions intermédiaires sont concernées à hauteur de 58 % dans la Fonction Publique de l’État contre 67 % dans le secteur privé et les ouvriers et employés à respectivement 46 et 54 %. On observe bien un phénomène de liaison entre le niveau hiérarchique et la fréquence des objectifs chiffrés.

Des objectifs d’une souplesse inversement proportionnelle au niveau hiérarchique

  • 9 Une question complémentaire de l’enquête abordait les marges de manœuvres conférées aux répondants (...)

21Cependant, l’existence d’objectifs n’a pas les mêmes conséquences selon que ceux-ci sont imposés ou négociés9. Sur ce point, on observe une tendance inverse à celle constatée précédemment : si la fréquence d’assignation d’objectifs décroît tendanciellement avec le niveau hiérarchique, ceux-ci s’imposent avec une unilatéralité croissante à mesure que l’on s’approche du niveau exécution. La situation est cependant légèrement différente dans les deux secteurs. Les cadres encadrants du secteur public disposent de plus de marges que leurs homologues du privé : seuls 19 % d’entre eux ont des objectifs non négociables contre 28 % de ceux du privé ; cela revient à dire que, parmi les cadres ayant des objectifs, 69 % de ceux du secteur public peuvent les modifier contre 62 % de ceux du privé.

22Pour les niveaux inférieurs, la part négociable diminue : la majorité des professions intermédiaires et des ouvriers/employés font face à des objectifs astreignants, et ce dans les deux secteurs. Il est cependant notable que les ouvriers et employés du secteur privé font face aux objectifs les moins négociables : sur les 54 % d’entre eux qui se voient assigner des objectifs chiffrés, seuls un tiers peuvent les modifier. Les agents de niveau équivalent au sein du secteur public disposent d’un peu plus de marges : 43 % peuvent influer sur les objectifs qui leurs sont assignés.

Figure 1‑ : Part des salariés devant atteindre des objectifs chiffrés, par niveau et par secteur

Figure 1‑ : Part des salariés devant atteindre des objectifs chiffrés, par niveau et par secteur

Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, DARES-CEE-DGAFP.

Une forte variabilité interne au secteur public

23L’analyse des niveaux globaux à l’intérieur des deux secteurs cache cependant une hétérogénéité importante, tout particulièrement à l’intérieur du secteur public où tous les ministères ne sont pas également concernés (cf. Figure 1.2) ; si certains, comme par exemple celui de l’agriculture, sont à des niveaux d’assignation d’objectifs relativement bas (43 % des cadres A s’en voient fixer, et seuls 3 % ne peuvent pas les négocier), d’autres, comme le ministère de l’Économie et des finances, ou de l’Intérieur fixent autant d’objectifs à leurs cadres que ne le font généralement les entreprises du secteur privé (cf. figure 1.3).

Figure 1‑2 : Part des cadres A devant atteindre des objectifs chiffrés, par ministères (public)

Figure 1‑2 : Part des cadres A devant atteindre des objectifs chiffrés, par ministères (public)

Champ : Cadres A de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

* : Education 2 désigne les services déconcentrés du ministère de l’éducation.

Figure 1‑3 : Part des cadres devant atteindre des objectifs chiffrés, par secteur (privé)

Figure 1‑3 : Part des cadres devant atteindre des objectifs chiffrés, par secteur (privé)

Champ : Cadres ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés / Données pondérées

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

24La moyenne inférieure du secteur public cache donc plus une inégale diffusion de cette logique qu’un « retard » global et généralisé en la matière. Cela pose directement la question du caractère « quantifiable » du travail des agents du secteur public. On peut en effet remarquer que les domaines d’activité dans lesquels les objectifs sont les plus fréquents à l’intérieur du secteur privé sont le commerce, les activités immobilières et les finances : domaines dans lesquels, plus que partout ailleurs, les objectifs chiffrés sont une pratique d’autant plus incontournable que les résultats de l’activité sont avant tout financiers et sont donc quantifiés et quantifiables par essence. Des domaines tels que les activités de construction et de transport, dont les productions obéissent à une définition plus complexe de la qualité (délais, sécurité etc.), appellent un rapport moins immédiat aux objectifs chiffrés. Les écarts sont cependant beaucoup plus réduits que dans la Fpe.

  • 10 Les « cadres » sont les détenteurs d’un statut cadre (ou cadre A) selon les termes de la convention (...)

25En 2006, le management par les objectifs était donc légèrement moins répandu dans la Fpe que dans le secteur privé. Cet écart est substantiel, au-delà de toute marge d’erreur, mais on est tout de même assez loin des caricatures volontiers véhiculées au sujet du secteur public. Il est important de noter que les finalités de l’activité du ministère ou du secteur considéré, et leur caractère quantifiable ou non, semblent jouer un rôle dans la prégnance conférée à ce management par les objectifs. Par ailleurs, le fait que les objectifs soient toujours maximaux chez les cadres invite à chercher les facteurs concourant à l’assignation d’objectifs, et notamment les rôles respectifs que jouent le statut cadre et le fait d’encadrer10. Les objectifs assignés à un encadrant sont-ils un moyen de l’astreindre, ou de l’aider à motiver son équipe ? Ou est-ce en l’occurrence un élément caractéristique des cadres, dont les carrières, plus mobiles, nécessitent un suivi individualisé plus étroit ?

26En modélisant la probabilité de se voir assigner des objectifs, toutes choses égales par ailleurs (cf. Annexe 1), on ne perçoit pas dans la Fpe d’effet significatif du statut cadre en la matière. Par contre, le fait d’encadrer joue, lui, un rôle significatif. Toutes choses égales par ailleurs, un encadrant de la Fpe aura deux fois plus de chances de se voir assigner des objectifs qu’un non encadrant. Dans le secteur privé, le lien le plus fort se trouve entre le niveau hiérarchique et l’assignation d’objectifs (les cadres ont 2,5 fois plus de chances d’avoir des objectifs que les employés). Le statut d’encadrant joue, lui aussi, un rôle significatif, mais légèrement moindre : les encadrants ont 1,4 fois plus de chances d’avoir des objectifs que les non encadrants. On peut donc conclure que les objectifs sont plus étroitement corrélés avec le niveau hiérarchique dans le secteur privé, tandis qu’ils sont plus dépendants du rôle d’encadrement dans la Fpe. Dans ce dernier secteur, les dispositifs d’inspiration managériale semblent donc s’adresser en priorité à ceux dont la tâche est précisément de « manager » des équipes, quel que puisse être leur statut.

27On peut donc dire que le « management par les objectifs » n’était pas, en 2006, aussi répandu dans la Fpe que dans le secteur privé, et que la dimension injonctive des objectifs était moindre. Cette différence ne saurait cependant cacher une même propension à diffuser cette logique évaluative par le haut, en fixant plus d’objectifs aux cadres ayant des responsabilités « managériales », tout en leur laissant une marge de manœuvre plus importante qu’à leurs subordonnés dans la (re)définition des résultats à atteindre. Peut-être perçoit-on dans ce fait la différence qui existe entre une logique évaluative visant à individualiser les carrières – en permettant aux cadres les plus méritants de faire valoir leurs efforts –, et une logique de pilotage de l’activité par les chiffres, reposant sur une quantification sans cesse croissante du travail prescrit aux agents, contribuant à redéfinir leurs priorités (Lascoumes & Le Gales, 2004). Cette réflexion nous amène à considérer la double dimension du management par les objectifs ; s’il s’agit assurément d’un outil de contrôle, on ne peut négliger sa dimension « utilitaire » (au sens économique du terme) pour les salariés évalués, dès lors que ceux-ci peuvent mobiliser des résultats chiffrés pour faire valoir leur investissement dans le travail. Autrement dit, les objectifs atteints témoignent, pour certains salariés, de leur obéissance quand, pour d’autres, ils objectivent aussi et surtout leur performance. C’est généralement lors des entretiens d’évaluation que sont délivrés les satisfecit et les blâmes, et que les évalués font valoir leurs prétentions et leurs souhaits en termes d’évolution salariale, de carrière ou de formation continue. L’assignation d’objectifs doit donc aller de pair avec la diffusion des entretiens annuels, et ces derniers doivent normalement déboucher sur des conséquences concrètes.

Les entretiens d’évaluation

28La question de l’évaluation, s’agissant des cadres, se pose de deux manières différentes. L’évaluation peut d’abord être « active », lorsqu’ils évaluent leurs subordonnés, mais elle peut ensuite être « passive », puisqu’ils font eux-mêmes l’objet d’une évaluation.

Les activités d’évaluation chez les cadres du public et du privé

29Dans le premier cas, cette question est en lien avec la diffusion des logiques managériales à l’intérieur du secteur public. L’idée d’une montée en responsabilité des managers de proximité, que d’aucuns appellent de leurs vœux, impose notamment que ceux-ci puissent avoir une influence positive ou négative sur la carrière de leurs subordonnés et qu’ils sortent de l’impuissance dans laquelle les cantonneraient les protections statutaires de leurs équipes, situation que Michel Crozier décrivait ainsi au sujet du directeur du « monopole » où il avait enquêté au tournant des années soixante :

il est en fait le prisonnier d’un « système » qui décide à sa place : l’embauche du personnel lui échappe ; le renvoi lui est interdit ; il ne peut promouvoir ses subordonnés, ni même contribuer de manière significative à leur promotion ; il peut les punir certes, mais ces punitions ne peuvent aller bien loin et il lui est impossible de les récompenser ; enfin […] il ne peut pas décider personnellement de l’attribution des postes de travail (Crozier, 1963, 95).

30Dans le second cas, la problématique est globalement similaire, mais inversée. On interroge cette fois-ci l’intérêt que peuvent avoir les encadrants à s’investir dans les circuits de la récompense professionnelle, dès lors que leur investissement peut être ou non valorisé et reconnu. Nous allons aborder consécutivement ces deux configurations que sont l’évaluation active et l’évaluation passive.

Les cadres du public évaluent plus, mais avec moins d’incidences

  • 11 Compte tenu de la pratique très ancienne de la notation dans la fonction publique, qui fait traditi (...)

31La fréquence d’évaluation active n’est pas significativement différente pour un profil donné en fonction du secteur. Les cadres de la Fpe semblent même évaluer légèrement plus que ceux du secteur privé. Sur ce plan du moins, force est d’admettre que le public n’accuse aucun « retard »11 (cf. figure 2-1) : 45 % des cadres A de la fonction publique réalisent des entretiens d’évaluation avec leurs subordonnés contre 40 % des cadres du secteur privé. Cette différence ne saurait cependant occulter le fait que ces activités, bien que plus fréquentes, ont tendanciellement une moindre incidence sur le salaire ou la carrière des personnes évaluées. Ainsi, dans près de 40 % des cas, les entretiens réalisés par les cadres de la fonction publique d’État ne débouchent-ils sur aucune conséquence directe pour les évalués, cette situation ne concerne que 13 % des entretiens réalisés par les cadres évaluateurs du secteur privé. Force est de constater que, si elle implique fortement ses cadres dans les activités d’évaluation, la fonction publique d’État leur confère un rôle moins décisif que le secteur privé en matière de promotion. Comme nous le verrons également s’agissant des évaluations « passives », les entretiens annuels ont une dimension plus « formelle » dans la fonction publique d’État que dans le secteur privé.

Figure 2‑1 : Part des cadres réalisant des entretiens d’évaluation, par niveau et par secteur

Figure 2‑1 : Part des cadres réalisant des entretiens d’évaluation, par niveau et par secteur

Champ : Cadres ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés / Données pondérées

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

Les évaluations « passives »

Le public les généralise, le privé les concentre sur les cadres

32Sur le plan de l’« évaluation passive », il apparaît cette fois-ci que les cadres de la Fpe sont moins fréquemment évalués que ceux du privé : 65 % contre 76 % (cf. figure 2-2). Cependant, parmi les niveaux inférieurs, cette tendance s’inverse littéralement : des écarts en pourcentage toujours supérieurs à dix points distinguent la Fpe du secteur privé, tant parmi les professions intermédiaires (76-65) que chez les ouvriers/employés, où cet écart est particulièrement marqué : deux tiers des agents de la Fpe de ce niveau ont un entretien d’évaluation annuel contre à peine 40 % de ceux du secteur privé. Au total, la Fpe évalue plus systématiquement ses personnels que le secteur privé : tous statuts confondus, 69 % des agents de la Fpe sont évalués contre 55 % des salariés du privé. On trouve sans doute ici un effet du décret 2002-682 du 29 avril 2002 qui a rendu théoriquement obligatoire l’entretien d’évaluation annuel dans la Fonction publique.

Figure 2‑2 : Part des salariés évalués annuellement, par niveau et par secteur

Figure 2‑2 : Part des salariés évalués annuellement, par niveau et par secteur

Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées

Source : enquêtes Coi et Coi-Fp 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

Des variations sectorielles importantes

33En détaillant les secteurs d’activité du privé, on constate cependant que la diffusion de l’évaluation est très inégale suivant les situations (cf. Tableau 2-4). Ainsi, 86 % des salariés du secteur immobilier sont évalués contre seulement 32 % de ceux du secteur constructions/transport ; entre les deux, une palette de fréquences assez large. Néanmoins, le second secteur d’activité le plus évalué, à savoir le secteur financier (63,7 %), reste à un niveau moindre que la moyenne de la Fpe qui, lorsque l’on détaille ministère par ministère, affiche une homogénéité supérieure. Seuls les services déconcentrés du ministère de l’Éducation (42 % d’agents évalués) et le ministère de l’Intérieur (64 %) se détachent légèrement, mais tous les autres évaluent entre 80 et 90 % de leurs personnels.

Figure 2‑3 : Part des salariés évalués annuellement, par ministère (secteur public)

Figure 2‑3 : Part des salariés évalués annuellement, par ministère (secteur public)

Champ : Agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

Figure 2‑4 : Part des salariés évalués annuellement, par secteur (secteur privé)

Figure 2‑4 : Part des salariés évalués annuellement, par secteur (secteur privé)

Champ : Salariéss ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés / Données pondérées

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

34La logique évaluative est donc largement diffusée dans le secteur public, plus même, à certains égards, que dans le secteur privé. La caractéristique essentielle qui se détache de la comparaison étant que le secteur privé concentre les évaluations sur ses cadres, à un niveau de systématicité supérieur à celui de la Fpe, tandis que cette dernière a une pratique plus généralisée des évaluations. On peut d’ailleurs observer dans la modélisation située en Annexe 1 qu’aucune variable explicative ou presque n’a d’effet significatif sur la probabilité d’être évalué dans le secteur public, ce qui implique bien, tendanciellement, une commune exposition à cette pratique quels que soient l’âge, le niveau hiérarchique ou la fonction, là où, dans le secteur privé, le niveau hiérarchique joue un rôle beaucoup plus significatif.

Les femmes du secteur public ont une probabilité supérieure d’être évaluées

  • 12 Au seuil de 5%.
  • 13 On touche ici aux limites de l’affirmation « toutes choses égales par ailleurs ».

35Il y a cependant une et une seule variable qui joue un rôle significatif12 sur la probabilité d’être évalué dans le secteur public, c’est le sexe : les femmes ont une probabilité plus élevée, toutes choses égales par ailleurs, d’être évaluées que les hommes dans la Fpe, tandis que l’on observe l’inverse dans le secteur privé. C’est là un phénomène inexpliqué à ce stade, qui appelle peut-être l’ajout d’autres variables de contrôle13, à moins que cette différence relève d’un effet de sélection inobservable par les statistiques. On peut par exemple imaginer que, lorsque ces évaluations reposent en partie sur la base du volontariat, les femmes seraient plus ouvertement demandeuses de conseils là où les hommes, plus sensibles à la dimension coercitive de ces évaluations, tenteraient plus fréquemment d’y échapper. C’est du moins une hypothèse.

  • 14 Variable « Evalcrit » (81ter), qui interroge sur l’existence de « critères précis et/ou mesurables  (...)

36Cela pousse à considérer l’hypothèse suivant laquelle les entretiens d’évaluation, comme les objectifs, auraient des significations et des incidences différentes en fonction du niveau hiérarchique de la personne évaluée, mais aussi en fonction du secteur. Peut-être sont-ils des moments clés de négociation salariale ou de discussion autour de la trajectoire professionnelle chez les personnels très qualifiés du secteur privé, là où ils possèderaient une dimension plus « pédagogique » dans le secteur public, tout particulièrement aux niveaux subalternes ? Autant de questions auxquelles nos données ne permettent pas de répondre, mais qui invitent à dépasser la seule analyse descriptive de la fréquence des entretiens d’évaluation ; tout dépend finalement de leur contenu et de leurs conséquences. D’ailleurs, la simple confrontation des deux principaux résultats de la présente partie, à savoir que les salariés de la Fpe ont tendanciellement moins d’objectifs que leurs homologues du secteur privé, alors qu’ils sont plus fréquemment évalués, invite déjà à se demander sur quoi sont évalués les nombreux répondants de la Fpe qui n’ont pas d’objectifs à atteindre et quelles conséquences peuvent avoir de telles évaluations. À la première question, l’enquête ne permet pas vraiment de mettre en lumière des différences entre les deux secteurs : dans plus de 9 cas sur 10, les répondants déclarent être évalués sur des critères précis et/ou mesurables14. L’évaluation ne semble donc pas moins « objectivée » dans la Fpe que dans le secteur privé, tout au plus est-elle moins « quantifiée » mais, une fois encore, les objectifs chiffrés ne sont sans doute pas également définissables pour toutes les activités.

Conséquences des évaluations et parts salariales variables

37Sur le plan des conséquences possibles des entretiens d’évaluation, d’après ce que nous avons pu voir des marges de manœuvre dont disposaient les encadrants évaluateurs pour récompenser (ou blâmer) leurs subordonnés, on peut supposer que l’incidence des évaluations (quels que soient les critères sur lesquels elles sont basées) est moindre dans le secteur public. Pour le vérifier, l’enquête Coi nous offre une autre entrée, en interrogeant les personnes évaluées sur les conséquences possibles des entretiens qu’elles subissent.

Quelles conséquences ont les entretiens d’évaluation ?

38Nous avons fait l’hypothèse que les évaluations n’avaient pas les mêmes conséquences en fonction des niveaux hiérarchiques ; qu’elles soient – comme les objectifs – plus fréquentes au niveau cadre dans le privé illustre peut-être le fait que, dans ce secteur, celles-ci sont assorties de conséquences plus importantes sur leurs parcours, faisant des évaluations un véritable outil d’individualisation des parcours professionnels. Cela expliquerait une moindre volonté d’étendre un tel dispositif aux personnels d’exécution, pour lesquels le champ des possibles en termes d’évolution serait plus restreint. Mais qu’en est-il dans le public ? Est-ce au prix d’évaluations plus formelles que ce dispositif est plus étendu ?

39On ne saurait analyser la fréquence des évaluations sans tenir compte de leurs conséquences possibles. Dans l’optique micro-économique qui sous-tend la logique évaluative, l’entretien d’évaluation doit être le moment d’une réelle mise à l’épreuve de l’investissement des salariés, et permettre tant les gratifications, en termes d’évolution de carrière ou de salaire, que les blâmes ; il en va de sa capacité à peser sur les pratiques des agents, si l’on souhaite minimiser leur supposée « aversion à l’effort ».

40Lorsque l’on compare les conséquences possibles des évaluations déclarées par les encadrants, apparaît bien alors, en comparaison de ce qui se produit dans le secteur privé, une moindre incidence des entretiens d’évaluation dans le secteur public (Figure 3-1).

Figure 3‑1 : Conséquences des évaluations, par niveau et par secteur

Figure 3‑1 : Conséquences des évaluations, par niveau et par secteur

Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

41Sur tous les plans abordés, les entretiens d’évaluation ont systématiquement moins de conséquences pour les cadres de la Fpe que pour ceux du secteur privé. La dimension la plus distinctive étant la rémunération, puisque leurs entretiens d’évaluation n’ont d’incidence sur ce plan que pour 31 % des cadres encadrants de la Fpe contre 62 % de ceux du privé, soit précisément le double. Les écarts sont plus ténus s’agissant de l’accès aux formations ou de l’avancement, mais ils restent notables. On relèvera au passage que les conséquences les plus fréquentes des entretiens chez les cadres de la Fpe sont les perspectives d’avancement, devant l’accès aux formations et, loin derrière, les évolutions de la rémunération, tandis que dans le secteur privé, les rétributions financières sont très près d’être le débouché principal des entretiens.

42Chez les professions intermédiaires, les écarts s’agissant des conséquences pécuniaires des évaluations sont identiques dans la mesure où celles-ci sont toujours deux fois plus fréquentes dans le secteur privé, mais à un niveau moindre : 45 contre 22 %. Les écarts en termes d’accès aux formations sont quant à eux peu distincts, tandis que les promotions suite aux évaluations sont légèrement plus fréquentes pour les salariés du privé.

43Chez les ouvriers et employés, les écarts se creusent encore s’agissant des conséquences financières, avec seulement 18 % des agents du public à pouvoir en bénéficier contre 44 % de ceux du privé. On observe cependant une inversion en matière d’opportunités de carrière : cette dimension est le débouché le plus fréquent des ouvriers et employés du secteur public, plus même que chez les professions intermédiaires du même secteur et plus que chez leurs homologues du secteur privé.

44Ces différentes comparaisons font donc ressortir plusieurs phénomènes tendanciels : les évaluations ont d’autant plus de conséquences que le niveau hiérarchique est élevé et l’angle financier (indépendamment des montants) est étroitement corrélé au niveau hiérarchique : les évaluations des cadres du secteur privé débouchent plus fréquemment sur une évolution de leur salaire que chez tous les autres profils. C’est cette question salariale que nous allons approfondir maintenant à travers l’étude des parts salariales variables, dont la diffusion dans le secteur public est un peu abusivement appelée le « salaire au mérite ».

Les parts salariales variables

  • 15 Cf. par exemple Décret n°2006-1019 du 11 août 2006 portant attribution d’une indemnité de performan (...)

45En 2006, les personnels dont la rémunération contenait une part variable étaient systématiquement plus répandus dans le secteur privé que dans la Fpe (figure 3-2). Compte tenu de la nature centralisée des négociations salariales dans la fonction publique, ce résultat n’est pas étonnant, d’autant que le « salaire à la performance » ou « au mérite », bien que fréquemment évoqué, n’était que très peu diffusé à l’époque. Après de premiers pas focalisés sur la haute administration15, ce mécanisme n’a été généralisé que récemment, à travers la loi du 5 juillet 2010 « relative à la modernisation du dialogue social ». Il n’en demeure pas moins que les mécanismes de salaire variable n’étaient pas absents de la fonction publique en 2006, ce qui nous permettra de les décrire, mais les évolutions récentes nous imposent l’usage du passé pour décrire la situation dans le secteur public.

46Là où plus d’un cadre encadrant sur deux avait une part salariale variable dans le secteur privé, ils étaient un peu plus d’un sur quatre dans la Fpe. Cet écart se maintenait voire s’accentuait à tous les niveaux, en décroissant cependant plus vite avec le niveau hiérarchique dans le secteur privé qui, sur ce plan là aussi, semblait concentrer ses dispositifs managériaux sur ses « managers ». Une fois encore, dans les deux secteurs, les mécanismes d’incitation pécuniaire concernaient au premier chef les échelons les plus élevés de la hiérarchie.

Figure 3‑2 : Fréquence des parts salariales variables, par secteur et par niveau

Figure 3‑2 : Fréquence des parts salariales variables, par secteur et par niveau

Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

47Une modélisation logit de la probabilité d’avoir une part salariale variable (Modèle 3-1) laisse cependant transparaître que le niveau hiérarchique n’est pas la seule variable digne d’intérêt en l’occurrence. On peut relever que les femmes et les quinquagénaires avaient toujours, toutes choses égales par ailleurs, une moindre probabilité d’en bénéficier, et ce dans les deux secteurs. Il est également notable qu’à la différence de ce que l’on observe dans le secteur privé, le niveau hiérarchique ne semblait pas déterminant dans le secteur public. De même, les activités d’encadrement, qui augmentent la probabilité d’avoir une part salariale variable dans le privé, n’avaient pas d’effet significatif dans le secteur public. Dans le secteur privé, les parts salariales variables dépendaient étroitement du secteur d’activité : le fait d’appartenir aux secteurs comprenant des activités commerciales augmentait ainsi la probabilité d’en bénéficier, tandis que les fonctions des études, des R&D, de l’enseignement et du soin diminuaient presque cette probabilité par deux. On voit sans doute ici la trace du fait que la logique d’intéressement pécuniaire aux résultats est beaucoup plus facile à mettre en place dans des activités dont les outputs sont sonnants et trébuchants, ce qui permet d’expliquer en partie leur plus grande rareté dans la Fpe.

Modèle 3-1 : Modélisation logit de la probabilité d’avoir une part salariale variable

Probabilité modélisée (logit)

Avoir une part salariale variable

Secteur

Public

Privé

 

coeff

Odds Ratio

coeff

Odds Ratio

Référence

 

-0,4493

-0,3627

Sexe (ref =homme)

Femme

-0,4465**

0,64

-0,539***

0,58

Age (ref =40 à 49 ans)

Moins de 30 ans

-0,5134

0,60

0,2085**

1,23

30 à 39 ans

-0,1396

0,87

0,1523**

1,17

50 ans et plus

-0,4244*

0,65

-0,1888**

0,83

CSP (ref =employé)

Cadres

0,2306

1,26

0,6613**

1,94

Prof. Interm.

-0,0955

0,91

0,2212***

1,25

Ouvrier

0,4574

1,58

0,3726***

1,45

Encadrer (ref =non)

oui

0,1507

1,16

0,2982***

1,35

Temps partiel (ref =non)

oui

-0,6365*

0,53

0,1611

1,18

Diplôme (ref = Inférieur au bac)

1er Cycle

-0,5689

0,57

-0,0619

0,94

2è Cycle

0,0249

1,03

0,0637

1,07

3è Cycle

-0,0669

0,94

-0,3178

0,73

Gde Ecole / Ingénieur / Commerce

-0,0434

0,96

0,1094

1,12

Fonction (ref =autres fonctions)

Gestion, comptabilité, commercial

0,1637

1,18

0,3811***

1,46

Production nettoyage manutention

-0,00341

1,00

-0,4329***

0,65

secrétariat, saisie

-0,0212

0,98

-0,2467

0,78

études, R&D, enseignement, soin

-0,3192

0,73

-0,5789***

0,56

Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats)

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

48Les parts salariales variables étaient donc beaucoup moins fréquentes dans le public mais elles avaient également tendance à être de moindre importance. Ainsi, à titre d’exemple, seuls 16 % des cadres du secteur public recevaient des primes annuelles supérieures à 1 000 €contre 48 % de ceux du privé et moins d’un sur trois recevait une prime, quel que soit son niveau (cf. figure 3-3). On peut d’ailleurs remarquer que les ouvriers et employés du secteur privé touchaient en moyenne des primes plus fréquentes et plus importantes à celles des cadres de la fonction publique. La comparaison est cependant rendue compliquée par le fait que cette « part salariale variable » peut participer de deux logiques différentes selon qu’il s’agit ou non de primes au sens propre. On peut en effet supposer que de nombreux salariés du secteur privé ont un salaire fixe volontairement réduit pour indexer une part salariale plus importante à leurs résultats, mécanisme à ce jour impensable dans la Fpe.

Figure 3‑3 : Montant des part salariales variables, par profil et par secteur

Figure 3‑3 : Montant des part salariales variables, par profil et par secteur

Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

  • 16 On renverra cependant à Pallez (1999) pour une analyse des « souplesses cachées du mammouth » en ma (...)

49Cette question est cependant paradoxale. La notion de « salaire au mérite », ou « à la performance » est vivement combattue par les syndicats de la fonction publique, qui préfèreraient une augmentation du point d’indice, ayant des effets collectifs et généralisés, à cette individualisation croissante, synonyme de stagnation salariale pour le plus grand nombre. L’introduction récente d’une « prime collective » n’atténue pas ces craintes et cristallise bien des réticences à l’idée que la « performance » du secteur public puisse se quantifier de manière consensuelle. Comme nous l’avons rappelé en introduction, la rémunération des agents du secteur public tient en effet prioritairement à la nature de leurs fonctions, à l’importance sociale de leur emploi. Elle est d’abord liée au grade et à l’ancienneté, pas au « travail » accompli. Elle est – en principe – fixée de manière impersonnelle et centralisée16 (Pouget, 2005 ; Piotet, 2007 ; Saglio, 2009) tandis que les salaires du secteur privé sont plus étroitement liés à la quantité de travail fournie, ou du moins à la valeur créée. Le caractère non synallagmatique de la rémunération des agents du secteur public est une particularité fondamentale. Comme le note Jean Saglio au sujet des officiers, qui cristallisent bien, à son avis, les particularités des emplois publics : « les revenus de l’officier ne sont pas le résultat du partage de la valeur créée, pas plus que de celui des butins. Ils sont l’expression de la reconnaissance de la nation aux soldats qui lui font don d’eux-mêmes : en leur versant une solde, elle leur donne les moyens de tenir leur rang. » (Saglio, 2005, 642). Il découle de ce fonctionnement une tendance bien connue à ce que les hiérarchies salariales soient plus resserrées dans le secteur public, au profit des personnels d’exécution et au détriment des cadres.

Conclusion

50La diffusion comparée des outils managériaux dans la fonction publique d’État et dans le secteur privé, telle qu’elle se donnait à voir en 2006, échappe à tout résumé simpliste et interroge directement l’ampleur de nos prénotions sur le sujet. Pour qui considèrerait que la fonction publique est un désert managérial où règne l’incurie et l’absence de contrôle, force est de constater que le « retard » du secteur public en matière d’individualisation des objectifs et des rétributions n’est pas si prononcé qu’on l’entend fréquemment. Les dispositifs managériaux sont certes moins répandus et moins décisifs que dans le secteur privé mais ils sont loin d’être inexistants. Ni très « en retard », ni tout à fait comparable au secteur privé, le secteur public semble alors à la croisée des chemins.

  • 17 Cela n’est pas sans faire penser aux pratiques de notation en vigueur dans l’éducation nationale, q (...)

51En 2006, beaucoup de décisions avaient déjà été prises pour augmenter l’individualisation des parcours des agents de la Fpe, mais, d’une part, ces dispositifs ne se concentraient pas sur les mêmes catégories de personnels et, d’autre part, il est sensible que les dispositifs mis en place semblaient ne pas avoir autant d’incidences que dans le secteur privé : les objectifs chiffrés étaient certes très répandus, mais finalement moins injonctifs ; les entretiens d’évaluation étaient plus généralisés mais avaient peu d’incidence effective sur les parcours et les rémunérations et les parts salariales variables, bien qu’existantes, étaient à la fois moins fréquentes et moins importantes. Finalement, la grande différence entre public et privé est donc à rechercher dans les conséquences concrètes des dispositifs d’inspiration managériale, plus que dans l’amplitude de leur diffusion. On pourrait parler, s’agissant de la Fpe, d’une forme de « management neutralisé », opérant sur un registre quasi symbolique17, plus propre à faire valoir la volonté de réforme du politique qu’à réellement transformer les modalités de gestion des carrières des agents.

52On peut évoquer plusieurs pistes pour expliquer ce phénomène. La limite la plus évidente est d’ordre légal ; les agents de la fonction publique obéissent à un droit du travail qui limite fortement la portée des mécanismes managériaux. Garantissant l’égalité de traitement des fonctionnaires pour garantir l’égalité de traitement des usagers, le statut général des fonctionnaires obéit à des régulations collectives peu adaptées aux logiques managériales dont la vocation première est précisément l’individualisation des conditions de travail et de rémunération du salarié, dans un dialogue interindividuel entre le salarié et l’employeur, qui n’est pas possible, en l’état du droit, au sein de la fonction publique.

53C’est à cette aune qu’il faut interpréter l’essentiel des lois et décrets promus par la majorité au pouvoir entre 2007 et 2012. La question de l’abandon d’un modèle de fonction publique de carrière au profit d’un modèle de fonction publique d’emploi a déjà été avancée à plusieurs reprises du bout des lèvres, de nombreux « ballons d’essais » ont été lancés, notamment par le président du groupe Ump à l’assemblée, Christian Jacob, qui s’est prononcé en janvier 2011 pour la mise en place de contrats de « mission » quinquennaux, avant d’être vertement démenti par le ministre de la fonction publique de l’époque, Georges Tron. On a également pu voir, avec notamment l’exemple de la circulaire Fillon de février 2010, que la haute administration avait fait l’objet d’une repolitisation importante dans les dernières années, à la faveur d’une valorisation des aptitudes managériales (qui se confondent largement avec une adhésion à la politique du pouvoir en place) chez les cadres dirigeants des ministères. Mais l’idée d’une remise en cause pure et simple du statut général des fonctionnaires suscite encore une telle hostilité chez les syndicats qu’elle n’a pas fait l’objet de projets de loi.

54Une autre cause à cet amortissement relatif des méthodes managériales peut également être trouvée dans la démographie très spécifique du secteur public, dont la particularité incontournable est d’avoir une moyenne d’âge plus élevée que le secteur privé, tout particulièrement dans les fonctions d’encadrement, celles-là mêmes dont dépend pour bonne part la diffusion des méthodes managériales. Les mécanismes de promotion valorisant l’ancienneté ont pour effet de placer au sommet des hiérarchies des cadres souvent très expérimentés, dotés d’un attachement tendanciellement plus fort aux valeurs spécifiques du secteur public que les nouveaux entrants. Et, si les personnels expérimentés ne sont généralement pas contre l’idée de réformes, celles conduites dans les dernières années trouvent rarement grâce à leurs yeux.

55Cependant, une mécanique assez généralisée de remplacement de ces cadres expérimentés par des cadres recrutés sur titre (et moins attachés aux singularités de leurs missions) est à l’œuvre dans toute la fonction publique (entreprises publiques comprises) pour accélérer la diffusion des outils managériaux, mais cela n’enlève rien aux difficultés qu’éprouvent les salariés expérimentés face à de telles logiques ; pire, elle risque de les attiser. La question fondamentale des « conflits de valeurs » et de leurs effets délétères – quand ils ne sont pas dramatiques – qui s’est posée dans certaines entreprises publiques privatisées risque fort de se voir transposée, à une échelle beaucoup plus importante, dans le secteur public dans son ensemble. Aux difficultés légales et pratiques d’une managérialisation du secteur public doit donc s’ajouter l’évocation des difficultés éthiques, qui sont étroitement corrélées aux questions démographiques. La manière dont sera gérée la fin de carrière des générations du baby-boom dans les dix années qui viennent sera tout à fait décisive...

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Bibliographie

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Annexe

Annexe 1

Probabilité modélisée

Devoir atteindre des objectifs

Etre évalué

Secteur

Public

Privé

Public

Privé

 

coeff

O.R.

coeff

O.R.

coeff

O.R.

coeff

O.R.

Référence

0,3034

-0,0518

0,7441

0,5588**

Sexe (ref =homme)

Femme

0,0695

1,07

-0,0501

0,951

0,4797**

1,62

-0,1235*

0,88

Age (ref =40 à 49 ans)

Moins de 30 ans

-0,5796*

0,56

0,1761*

1,193

0,3998

1,49

-0,0346

0,97

30 à 39 ans

-0,1375

0,87

0,0898

1,094

0,0254

1,03

0,0972

1,10

50 ans et plus

-0,1638

0,85

-0,0943

0,91

-0,2226

0,80

-0,0299

0,97

CSP (ref =employé)

Cadres

0,0375

1,04

0,8268***

2,286

0,3201

1,38

0,7089***

2,03

Prof. Interm.

0,1077

1,11

0,5147***

1,673

0,4071

1,50

0,3976***

1,49

Ouvrier

-0,175

0,84

0,1251

1,133

0,1697

1,19

-0,6769***

0,51

Encadrer (ref =non)

oui

0,7979***

2,00

0,3604***

1,434

0,101

1,11

0,1307

1,14

Temps partiel (ref =non)

oui

0,3725

1,45

-0,2209*

0,802

-0,2268

0,80

-0,4039***

0,67

Diplôme (ref = Inférieur au bac)

1er Cycle

-0,2752

0,76

0,052

1,053

-0,1815

0,83

-0,2327

0,79

2è Cycle

-0,2614

0,77

0,081

1,084

-0,2818

0,75

0,0566

1,06

3è Cycle

-0,7431*

0,48

0,1037

1,109

-0,4399

0,64

0,0487

1,05

Gde Ecole / Ingénieur / Commerce

0,1956

1,22

0,2416

1,273

-0,4294

0,65

0,2427

1,28

Fonction (ref =autres fonctions)

Gestion, compta, commercial

0,2506

1,29

0,5621***

1,754

0,1586

1,17

0,3143***

1,37

production nettoyage manutention

-0,4789

0,62

0,3202***

1,377

-0,0037

1,00

0,0362

1,04

secrétariat, saisie

-0,3724

0,69

-0,4236

0,655

0,4389

1,55

0,3914**

1,48

études, R&D, enseignement, soin

-0,087

0,92

0,0355

1,036

-0,0514

0,95

0,226

1,25

Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.

Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées

Effectifs : Fpe n =1228/ Privé n =14369

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Notes

1 Luc Rouban (2009, 98) ironise même sur une réforme qui est « à l’ordre du jour depuis la fin de l’Ancien Régime ».

2 Loi sur la mobilité des fonctionnaires promulguée le 3 août 2009

3 La « redevabilité » suivant une traduction de P. Bezès (2006) c'est-à-dire la nécessité, pour les destinataires de financements, de « rendre des comptes » sur l’usage fait des subsides reçus, ce qui implique une organisation comptable différente.

4 En notant que la « nouveauté » même de la « Nouvelle gestion publique » est à relativiser fortement : un ouvrage de 1975 l’appelait déjà de ses vœux avec comme ligne de mire un « État sans bureaucratie » (Massenet, 1975). Notons également que ces principes « nouveaux » ont été mis en place au Royaume-Uni avec le programme « Next steps » au milieu des années 1980, suivi un peu plus tard des États-Unis, avec le programme « Reinventing government » (1993).

5 Par exemple, Crozier (1963).

6 Cette dernière disposition, actuellement battue en brèche, n’est pas comme on le pense souvent un « acquis social » mais bien une leçon de l’histoire. Les premiers personnels à avoir bénéficié de ces garanties d’emploi ont été les officiers militaires, dès le début du xixe siècle, après que l’on ait constaté avec dépit que les alternances politiques décimaient la hiérarchie militaire. Les garanties statutaires d’abord introduites par la loi Gouvion Saint-Cyr de 1817, et consolidées par la loi de 1834 (Saglio, 2005) ont donc d’abord été pensées pour transformer les serviteurs du pouvoir en place (qu’il fût impérial, monarchique ou républicain) en serviteurs de l’État, afin de garantir, par-delà les turbulences politiques, la continuité des fonctions vitales de la collectivité.

7 On n’insistera jamais assez sur le mystère que constitue, pour la microéconométrie du travail, l’investissement au travail des agents de la fonction publique ; cette discipline est bien souvent obligée de renvoyer cette dimension à l’epsilon des équations de modélisation, dans l’espace à la fois flou et correctif de l’« inobservé », obligeant les auteurs conscients de cette limite à parler de « motivation intrinsèque », d’« orientation altruiste » pour désigner ce qu’en d’autres cercles on appellerait le « sens de l’intérêt général », l’« éthique professionnelle » ou, plus prosaïquement, le « goût du travail bien fait ».

8 Un Répertoire interministériel des métiers de l’État (Rime) a été créé en 2006 et mis à jour en 2010 précisément pour accompagner l’orientation métier de la gestion des ressources humaines de la fonction publique.

9 Une question complémentaire de l’enquête abordait les marges de manœuvres conférées aux répondants pour établir ou faire évoluer leurs objectifs, selon qu’ils pouvaient les réévaluer seuls, avec leur supérieur hiérarchique ou avec leur équipe. Pour des raisons de lisibilité, ces différentes options ont été ramenées à une opposition « négociables/ non négociables »

10 Les « cadres » sont les détenteurs d’un statut cadre (ou cadre A) selon les termes de la convention collective régissant leur domaine d’activité, les « encadrants » sont les salariés ou les agents ayant la responsabilité d’encadrer des subordonnés, qu’ils soient cadres ou non.

11 Compte tenu de la pratique très ancienne de la notation dans la fonction publique, qui fait traditionnellement l’objet d’une discussion contradictoire, on peut dire qu’à certains égards, le secteur public était même « en avance » sur ce plan.

12 Au seuil de 5%.

13 On touche ici aux limites de l’affirmation « toutes choses égales par ailleurs ».

14 Variable « Evalcrit » (81ter), qui interroge sur l’existence de « critères précis et/ou mesurables » lors de l’entretien d’évaluation et suggère des « objectifs », des « résultats ou l’acquisition de compétence ».

15 Cf. par exemple Décret n°2006-1019 du 11 août 2006 portant attribution d’une indemnité de performance en faveur des secrétaires généraux et des directeurs d’administrations centrales.

16 On renverra cependant à Pallez (1999) pour une analyse des « souplesses cachées du mammouth » en matière salariale.

17 Cela n’est pas sans faire penser aux pratiques de notation en vigueur dans l’éducation nationale, qui sont extrêmement codifiées et n’ont finalement qu’une incidence très limitée sur le parcours des enseignants.

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Table des illustrations

Titre Figure 1‑ : Part des salariés devant atteindre des objectifs chiffrés, par niveau et par secteur
Légende Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées
Crédits Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, DARES-CEE-DGAFP.
URL http://nrt.revues.org/docannexe/image/934/img-1.png
Fichier image/png, 38k
Titre Figure 1‑2 : Part des cadres A devant atteindre des objectifs chiffrés, par ministères (public)
Légende Champ : Cadres A de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées
Crédits Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.
URL http://nrt.revues.org/docannexe/image/934/img-2.png
Fichier image/png, 35k
Titre Figure 1‑3 : Part des cadres devant atteindre des objectifs chiffrés, par secteur (privé)
Légende Champ : Cadres ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés / Données pondérées
Crédits Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.
URL http://nrt.revues.org/docannexe/image/934/img-3.png
Fichier image/png, 34k
Titre Figure 2‑1 : Part des cadres réalisant des entretiens d’évaluation, par niveau et par secteur
Légende Champ : Cadres ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés / Données pondérées
Crédits Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.
URL http://nrt.revues.org/docannexe/image/934/img-4.png
Fichier image/png, 19k
Titre Figure 2‑2 : Part des salariés évalués annuellement, par niveau et par secteur
Légende Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées
Crédits Source : enquêtes Coi et Coi-Fp 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.
URL http://nrt.revues.org/docannexe/image/934/img-5.png
Fichier image/png, 24k
Titre Figure 2‑3 : Part des salariés évalués annuellement, par ministère (secteur public)
Légende Champ : Agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées
Crédits Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.
URL http://nrt.revues.org/docannexe/image/934/img-6.png
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Titre Figure 2‑4 : Part des salariés évalués annuellement, par secteur (secteur privé)
Légende Champ : Salariéss ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés / Données pondérées
Crédits Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.
URL http://nrt.revues.org/docannexe/image/934/img-7.png
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Titre Figure 3‑1 : Conséquences des évaluations, par niveau et par secteur
Légende Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées
Crédits Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.
URL http://nrt.revues.org/docannexe/image/934/img-8.png
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Titre Figure 3‑2 : Fréquence des parts salariales variables, par secteur et par niveau
Légende Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées
Crédits Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.
URL http://nrt.revues.org/docannexe/image/934/img-9.png
Fichier image/png, 20k
Titre Figure 3‑3 : Montant des part salariales variables, par profil et par secteur
Légende Champ : salariés ayant au moins un an d’ancienneté des entreprises de plus de vingt salariés (secteur privé) et agents de la Fpe (hors enseignants et magistrats) / Données pondérées
Crédits Source : enquêtes Coi et Coi-FP 2006 / volet « salariés », Statistique publique, Dares-Cee-Dgafp.
URL http://nrt.revues.org/docannexe/image/934/img-10.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Alex Alber, « Management et nouvelle gestion publique : limites et paradoxes de l’imitation du privé », La nouvelle revue du travail [En ligne], 2 | 2013, mis en ligne le 30 mars 2013, consulté le 25 juin 2016. URL : http://nrt.revues.org/934

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Auteur

Alex Alber

Université de Tours

Laboratoire CITERES (UMR CNRS)

Centre d’études de l’emploi

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